“รัฐไทยมีปัญหา 2 แบบนั่นคือ Over-centralized รวมศูนย์อำนาจมากเกินไป และ Over-fragmented รวมศูนย์เข้าไปแต่กลับแตกกระจายกัน”
รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ได้ชี้ให้เห็นว่าการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 นั้น ไม่สามารถพิจารณาเพียงแค่ในมิติของสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่ยังต้องวิเคราะห์ผ่านโครงสร้างอำนาจของรัฐ ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อประสิทธิภาพของมาตรการแก้ไขปัญหา
สมชายเผยมุมมองในส่วนของปัญหาระดับชาติว่า การที่นักวิชาการที่ศึกษารัฐสมัยใหม่มอง “รัฐชาติ” (Nation-State) ว่ามีขนาดที่ไม่เหมาะสมต่อการแก้ปัญหาบางประเภท กล่าวคือ รัฐมีขนาด เล็กเกินไปสำหรับปัญหาใหญ่ เช่น ปัญหาสิ่งแวดล้อมหรือปัญหาสันติภาพ ที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายประเทศ กรณีของฝุ่น PM 2.5 ก็เป็นตัวอย่างหนึ่ง เนื่องจากมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนได้ ทำให้รัฐไทยไม่สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้เพียงลำพัง แต่ในทางกลับกัน รัฐชาติก็ยัง ใหญ่เกินไปสำหรับปัญหาเล็ก กล่าวคือ เมื่อเผชิญปัญหาที่ต้องการการแก้ไขอย่างละเอียดอ่อน รัฐกลับมีความเทอะทะ ขาดความยืดหยุ่น ตัวอย่างเช่น ระบบราชการที่ซับซ้อนทำให้การใช้ทรัพยากร เช่น เฮลิคอปเตอร์ดับไฟป่า หรือมาตรการควบคุมมลพิษ ขาดประสิทธิภาพในการปฏิบัติจริง
“สิ่งที่เป็นปัญหาเรื่องฝุ่นของเราคือ พอรวมศูนย์ไปแล้ว ต่างคนก็ต่างใหญ่ มันไม่ได้เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน มันเป็นการรวมศูนย์แบบแตกกระจาย คือ หน่วยงานนี้มีหน้าที่อะไรก็ทำอันนั้น หน่วยงานอื่นแตะต้องได้น้อยมาก”
นอกจากนั้นสมชายยังกล่าวอีกว่า ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในรัฐไทยยังสะท้อนถึงปัญหาโครงสร้างที่ฝังรากลึกเนื่องจากรัฐไทยเผชิญปัญหาสองลักษณะหลัก ได้แก่ การรวมศูนย์อำนาจมากเกินไป (Over-Centralization) เนื่องจากรัฐไทยมีโครงสร้างการปกครองที่รวมศูนย์ไปยังส่วนกลาง ทำให้หน่วยงานท้องถิ่นไม่สามารถจัดการปัญหาได้ด้วยตัวเอง งบประมาณและอำนาจการบริหารส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ที่รัฐบาลกลาง ขณะที่องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) หรือเทศบาลในท้องถิ่นกลับไม่มีทรัพยากรเพียงพอที่จะรับมือกับปัญหาฝุ่นอย่างมีประสิทธิภาพ และอีกปัญหาหนึ่งคือ การกระจายอำนาจแบบกระจัดกระจาย (Over-Fragmentation) ที่แม้ว่ารัฐจะรวมศูนย์อำนาจ แต่ภายในระบบราชการกลับมีการแบ่งแยกหน่วยงานที่ทำงานแยกส่วนกัน ขาดความเชื่อมโยง แต่ละหน่วยงานต่างมีแนวทางของตัวเองโดยไม่มีการบูรณาการที่ชัดเจนทำให้การแก้ไขปัญหาไม่เป็นเอกภาพ
ปัญหาเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงสามลักษณะสำคัญของรัฐไทย ที่สมชายมองว่าเป็น “ไตรอัปลักษณ์” ในการจัดการปัญหาฝุ่น PM 2.5 ที่แยกออกมาได้ดังนี้
1.รัฐไทยให้ความสำคัญกับอำนาจมากกว่าความรู้ เมื่อเผชิญปัญหาสิ่งแรกที่รัฐมักทำคือการออกคำสั่ง เช่น “ห้ามเผา” หรือ “หยุดเรียน” แทนที่จะใช้ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์และองค์ความรู้ในการบริหารจัดการปัญหาอย่างเป็นระบบ
2.รัฐไทยให้ความสำคัญกับกลไกรัฐส่วนกลางมากกว่าท้องถิ่นหรือชุมชน หน่วยงานส่วนกลาง เช่น กองทัพ มักถูกนำมาใช้ในการจัดการปัญหาไฟป่า ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลับไม่มีอำนาจหรือทรัพยากรที่เพียงพอในการแก้ปัญหาอย่างแท้จริง
3.รัฐไทยให้ความสำคัญกับเศรษฐกิจและการค้ามากกว่าชีวิตและสุขภาพของประชาชน แม้ว่าเชียงใหม่จะเผชิญปัญหาฝุ่นหนักที่สุดในโลกในบางช่วง แต่กลับไม่ถูกประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ เพราะอาจกระทบต่อภาคการท่องเที่ยว โดยเฉพาะในช่วงเทศกาลสงกรานต์ที่มีนักท่องเที่ยวจำนวนมาก
“ที่แย่กว่านั้นคือชีวิตของประชาชนในต่างจังหวัดสำคัญน้อยกว่าชีวิตของคนกรุงเทพฯ พูดตรงๆ นะ ฝุ่นที่กรุงเทพฯ เจอ ถ้าเทียบกับเชียงใหม่หรือภาคเหนือแล้ว กระจอกมาก แต่ทำไมฝุ่นที่กรุงเทพฯ ได้รับความสนใจมากกว่า? เพราะสื่อส่วนกลางให้ความสำคัญกับกรุงเทพฯ สังเกตง่าย ๆ เวลาฝุ่นเยอะ รายการข่าวตอนเช้าจะเปิดภาพฝุ่นในกรุงเทพฯ พร้อมกับเปิดเพลงเศร้าเหมือนงานศพ แล้วก็พูดให้ดูเป็นเรื่องใหญ่มาก แต่ฝุ่นที่เชียงใหม่หนักกว่าเป็นสิบเท่า กลับไม่เป็นข่าวในระดับเดียวกัน”
สมชายได้กล่าวถึงการให้ความสำคัญของสื่อในประเด็นเกี่ยวกับฝุ่นในกรุงเทพฯ และพื้นที่ต่างจังหวัด โดยเขามองว่า สื่อเป็นส่วนสำคัญในการสื่อสารปัญหาไปยังภาคส่วนต่างๆ แต่กลับไม่ได้ให้ความสำคัญกับปัญหามลพิษในต่างจังหวัดเทียบเท่ากับในกรุงเทพฯ นั่นหมายถึง คุณภาพชีวิตของคนต่างจังหวัดกำลังถูกมองข้าม
“เพราะฉะนั้น การที่คนต่างจังหวัดถูกมองข้ามนั้น ผมคิดว่ามันมีผลกระทบอย่างมาก และในบางพื้นที่อย่างภาคเหนือที่ได้รับผลกระทบจากฝุ่นผมคิดว่ามันรุนแรงมาก แต่ในปีนี้ก็ยังไม่มีการประกาศให้เชียงใหม่เป็นเขตควบคุมมลพิษ ซึ่งผมเข้าใจว่าเพราะมีเทศกาลสงกรานต์ที่เป็นส่วนสำคัญทางอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว ทำให้มันยากที่จะประกาศในช่วงนี้”
เพื่อให้การแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 มีประสิทธิภาพมากขึ้น สมชายได้เสนอว่าจำเป็นต้องมีการปฏิรูปเชิงโครงสร้างของรัฐไทย โดยเฉพาะการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมด้วยตนเอง รวมถึงการบูรณาการหน่วยงานรัฐ เพื่อลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพในการแก้ปัญหา นอกจากนั้น ในการใช้มาตรการทางกฎหมาย เช่น การฟ้องร้องคดีสิ่งแวดล้อมเพื่อกดดันให้รัฐต้องดำเนินการอย่างจริงจัง และการเคลื่อนไหวทางสังคมและเศรษฐกิจ เช่น การ Boycott สินค้าหรือธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับการก่อมลพิษ เพื่อสร้างแรงกดดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง
“สรุปแล้ว ปัญหานี้เป็นปัญหาที่ซับซ้อนและต้องการการร่วมมือจากหลายภาคส่วนในการแก้ไข และแม้ว่ามันอาจจะไม่ได้ถูกแก้ไขในเร็วๆ นี้ แต่เราก็สามารถทำให้มันดีขึ้นได้บ้าง และทำให้ทุกคนเห็นความสำคัญในการแก้ไขปัญหานี้ร่วมกัน”
หมายเหตุ บทความชิ้นนี้เรียบเรียงจาก วงเสวนา PM2.5 จากท้องถิ่นถึงประเทศไทย โดย ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ, วิชชากร นวลฝั้น, ชนกนันทน์ นันตะวัน, ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์, กรกนก วัฒนภูมิ, วัชลาวลี คำบุญเรือง และรศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล เมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2568 ณ ห้องประชุม 1 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
