เรื่อง: ชำนาญ จันทร์เรือง
ในการประชุมสัมมนาของผู้คนที่ทำงานเกี่ยวข้องกับการบริหารท้องถิ่น สิ่งที่มักกลายเป็นหัวข้อถกเถียงอย่างดุเด็ดเผ็ดมันเสมอ คือ ปัญหาการกำกับดูแลระหว่างผู้ว่าราชการจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่สะท้อนถึงความสับสนในบทบาทอำนาจระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับท้องถิ่น ผมจึงจะยกประเด็นของปัญหาการกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาเสนอ ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ประเภทอื่นก็ประสบปัญหาในลักษณะเดียวกัน
เส้นบางๆ ระหว่าง ‘กำกับดูแล’ กับ ‘บังคับบัญชา’
ตามหลักการแล้ว การกำกับดูแล (Supervise /Oversight) ของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีต่อ อบจ. ควรเป็นเพียงการติดตามตรวจสอบ ไม่ใช่การสั่งการหรือบังคับบัญชาแบบเจ้าสังกัด แต่ในทางปฏิบัติ กลับพบว่าผู้ว่าฯ หรือข้าราชการที่เกี่ยวข้อง เช่น ท้องถิ่นจังหวัดและท้องถิ่นอำเภอ กลับดำเนินการในลักษณะที่ ‘ข้ามเส้น’ ไปสู่ การบังคับบัญชาสั่งการ (Control / Command) โดยไม่มีอำนาจตามกฎหมายรองรับ
ตัวอย่างการแทรกแซงที่เกิดขึ้นจริง
1.การขอให้สนับสนุนงบประมาณในโครงการต่างๆ ของจังหวัด หรือโครงการของรัฐบาล โดยให้ตั้งงบประมาณรายจ่ายโครงการที่จังหวัดขอสนับสนุน หากไม่มีหรือ อบจ.ไม่ให้ความร่วมมือ ก็จะถูกบังคับหรือกดดันในเรื่องการให้ความเห็นชอบร่างข้อบัญญัติงบประมาณ ตลอดทั้งมีปัญหาจุกจิกในเรื่องที่ระเบียบ กระทรวงมหาดไทย (มท.) กำหนดให้ อบจ.หรือนายกฯ ต้องไปขออนุมัติอนุญาตจากผู้ว่าฯ
2.ปัญหาโครงสร้างการกำกับดูแลที่ไม่เป็นเอกภาพ หนังสือราชการต่างๆ ที่ผู้ว่าลงนามแจ้งมายัง อบจ.นั้น ยกร่างโดยเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และให้ผู้ว่าฯ ที่เป็นเจ้าหน้าที่ของสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยลงนาม (ในระดับอำเภอก็เช่นเดียวกัน นโยบายของกรมส่งเสริมฯ บางครั้งก็แย้งกับนโยบายของกรมปกครองซึ่งเป็นต้นสังกัดของนายอำเภอ) ที่แย่ที่สุดคือท้องถิ่นจังหวัดหรือท้องถิ่นอำเภอ (ซึ่งยังไม่ได้เป็นแม้ราชการส่วนภูมิภาคในระดับอำเภอเลย) มักจะทำหนังสือไปยัง อปท.ต่างๆ โดยตรง รวมถึงการขอความร่วมมือในงานการกุศลต่างๆ บางที่ถึงกับเป็นหนังสือราชการภายใน เสมือนเป็นหน่วยงานในสังกัดตนเอง ซึ่งว่ากันตามจริงแล้วทำไม่ได้ เว้นเสียแต่การลงลายเซ็นกำกับในหนังสือประทับตราแทนการลงชื่อ ซึ่งจะใช้ในการส่งเอกสารที่ไม่สำคัญเท่านั้น
ปัญหาโดยทางปฏิบัติ ซึ่งผู้ทำหน้าที่กำกับดูแล อบจ.ตามกฎหมาย คือผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ท้องถิ่นจังหวัดจะทำหน้าที่เสมือนหนึ่งเป็นผู้กำกับดูแลเสียเอง ซึ่งท้องถิ่นจังหวัดไม่มีกฎหมายใดให้อำนาจในการกำกับดูแล อบจ.หรือ อปท.แต่อย่างใด แต่ท้องถิ่นจังหวัดจำนวนมากลงนามในหนังสือแจ้งสั่งการมอบหมายภารกิจต่างๆ ให้นายก อบจ.โดยตรง ทั้งๆ ที่ไม่มีกฎหมายรองรับสถานะดังกล่าว
3.การแทรกแซงก้าวก่ายในลักษณะอ้างการบูรณาการ เช่น ออกคำสั่งแต่งตั้งนายก อบจ.เป็นกรรมการในคณะกรรมการหรือคณะทำงานของจังหวัด โดยไม่มีกฎหมายหรือระเบียบให้อำนาจในการแต่งตั้ง และเมื่อร่วมเป็นกรรมการเข้าร่วมประชุมแล้ว ก็มอบหมายหรือสั่งการโดยการมอบหรือโดยมติที่ประชุม
4.การแจ้งมอบภารกิจให้นายกฯ รับผิดชอบโดยตรง โดยเฉพาะภารกิจที่ต้องใช้จ่ายงบประมาณ เสมือน อบจ.เป็นราชการส่วนภูมิภาคหรือเป็นหน่วยงานภายใต้สังกัด ซึ่งตามหลักการกำกับดูแลนั้น ผู้ว่าฯ ไม่มีอำนาจมอบภารกิจหรือมอบนโยบายให้นายก อบจ. เพราะการปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องที่นายก อปท.มีความเป็นอิสระที่จะกำหนดนโยบายของตนเอง ซึ่งจะต้องนำนโยบายดังกล่าวไปแถลงต่อสภาฯ ด้วย
5.การแทรกแซงในรูปแบบการประเมินประสิทธิภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Performance Assessment: LPA) ซึ่งกำหนดตัวชี้วัดการประเมินในลักษณะที่ อบจ.ต้องเอานโยบายของ มท.หรือของผู้ว่าฯ มาทำจึงจะได้คะแนน หากคะแนนไม่ผ่านก็จะถูกนำข้อมูลไปประจาน รวมทั้ง มีผลต่อการประเมินโบนัสของฝ่ายประจำ ทำให้ฝ่ายประจำเน้นที่จะรับนโยบายของผู้ว่าฯ มาทำยิ่งกว่าจะให้ความสนใจนโยบายของนายกฯ
6.การแทรกแซงอำนาจบังคับบัญชาในการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น ทั้งในฐานะประธาน ก.จังหวัดและการล้วงเข้ามาสั่งให้ข้าราชการ อบจ.ทำงานเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยตรงเนื่องจากอาจให้คุณให้โทษแก่ข้าราชการของ อบจ.ผ่านอำนาจของ ก.จังหวัดได้
‘เชียงใหม่มหานคร’ ทางออกของปัญหา ‘มังกรสองหัว’
จากที่กล่าวมาข้างต้นก็เนื่องมาจากการจัดโครงสร้างในรูปแบบ ‘มังกรสองหัว’ คือมีทั้งผู้ว่าฯ ในฐานะตัวแทนรัฐส่วนกลาง และนายก อบจ.ในฐานะผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ทำให้เกิดความสับสน ซ้ำซ้อน และขัดแย้งกันในเชิงอำนาจ กลายเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน และการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน
ทางแก้คือ ควรปรับเปลี่ยนโครงสร้างให้เป็น ‘มังกรหัวเดียว’ โดยยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค และให้จังหวัดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเต็มรูปแบบ เช่น แนวทางในร่างพระราชบัญญัติ ‘เชียงใหม่มหานคร’ ที่เสนอให้มีผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง พร้อมแยกระบบการบริหารท้องถิ่นออกเป็นสองชั้น ได้แก่ จังหวัดจัดการตนเอง และ อบต./เทศบาล ซึ่งแบ่งบทบาทกันชัดเจน
ปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้ว่าฯ กับนายก อบจ. ไม่ใช่แค่ปัญหาปัจเจกบุคคล แต่คือโครงสร้างอำนาจที่บิดเบี้ยวและลักลั่น การแก้ไขต้องเริ่มจากการยอมรับว่าท้องถิ่นควรมีอิสระและความชัดเจนในอำนาจของตนเอง ไม่ใช่อยู่ในระบบที่ผู้ว่าฯ หรือหน่วยงานกลางเข้ามาครอบงำผ่านกลไกทางอ้อมต่างๆ
หากไม่เปลี่ยนโครงสร้าง เราก็จะติดอยู่กับวงจรเดิมที่มังกรสองหัวแย่งกันหายใจ โดยไม่มีใครสามารถเดินหน้าเพื่อประชาชนได้อย่างแท้จริง
ทีมข่าวที่ประกอบไปด้วยผู้คนหลากหลาย บ้างก็มาจากทะเล บ้างก็มาจากภูเขา แต่สุดท้ายก็ลงเอยที่ภาคเหนืออยู่ที่ Lanner นี่แหละ...
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
