เมื่อการตัดสินใจยังกระจุกที่ส่วนกลาง กระจายอำนาจก็แก้ปัญหาฝุ่นไม่ได้

“ปัญหาใหญ่ของฝุ่นควันภาคเหนือ คือการที่ผู้ว่าราชการไม่มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการต้นตอของหมอกควัน เพราะหน่วยงานที่ดูแลคือส่วนกลาง”

ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พูดถึงการกระจายอำนาจของรัฐกับการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในภาคเหนือ ซึ่งเป็นปัญหาสิ่งแวดล้อมที่มีความซับซ้อนสูง และมีความเกี่ยวข้องกับหลายภาคส่วน ทั้งในระดับท้องถิ่น ระดับภูมิภาค และระดับประเทศ แต่ยังไม่สามารถแก้ปัญหาที่ต้นเหตุได้อย่างแท้จริง

ณัฐกรเล่าว่าในอดีตเขาเคยมองว่าการกระจายอำนาจเป็นแนวทาง ที่สามารถช่วยแก้ปัญหา PM2.5 ได้ แต่เมื่อเขาได้ศึกษาให้ลึกลงไป ก็พบว่าการกระจายอำนาจเพียงอย่างเดียวไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทั้งหมด เนื่องจากยังมีข้อจำกัดด้านโครงสร้างอำนาจ การบริหารงาน และทรัพยากร

“เรื่องนี้ผมได้อยู่กับมันมานานและเริ่มเข้าใจถึงความยากในการแก้ปัญหา โดยเฉพาะปัญหาหมอกควัน ซึ่งมันมีความซับซ้อนมาก การกระจายอำนาจดูเหมือนจะเป็นคำตอบที่ดี แต่จริงๆ แล้วมันยังไม่สามารถแก้ปัญหาทั้งหมดได้ เพราะปัญหานี้เกี่ยวข้องกับหลายภาคส่วน ทั้งในระดับภูมิภาคและระดับประเทศ”

ณัฐกรเล่าว่าในกลไกการทำงานของระดับจังหวัด ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะการดำเนินการหลายเรื่อง ขึ้นอยู่กับการเห็นชอบจากส่วนกลาง ซึ่งถ้าส่วนกลางไม่เห็นว่าเป็นปัญหา ก็จะไม่ลงมือแก้ไข

“ปัญหาหมอกควันส่วนใหญ่เกิดในพื้นที่ป่า โดยเฉพาะป่าอนุรักษ์ ซึ่งมีการแบ่งประเภทออกเป็นสองแบบคือ ป่าสงวนและป่าอนุรักษ์ โดยป่าสงวนสามารถให้คนเข้าไปทำกิจกรรมได้บ้าง แต่ป่าอนุรักษ์จะห้ามเข้าเด็ดขาดเพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อม แต่ปัญหาคือการเผาในพื้นที่เหล่านี้ยังคงมีอยู่มาก”

ปัญหาหมอกควันส่วนใหญ่เกิดในพื้นที่ป่าโดยเฉพาะป่าอนุรักษ์ ที่แม้จะมีการดำเนินงานจากหลายส่วนเพื่อพยายามลดปัญหาหมอกควัน แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาจนหมดสิ้นได้เพราะอำนาจการดำเนินการยังขึ้นอยู่กับส่วนกลาง จากบทความ ต่อให้กระจายอำนาจก็แก้ PM2.5 ไม่ได้ ที่เขียนโดยณัฐกร ทำให้เห็นว่า ข้อจำกัดของส่วนกลางคือ ตอบสนองต่อปัญหาล่าช้า และมองปัญหาภาพรวมทั้งประเทศ นอกจากความเป็นรัฐรวมศูนย์แยกส่วนจะสร้างปัญหาแล้ว ความเป็นรัฐบาลผสมที่เป็นลักษณะสำคัญขององค์การฝ่ายบริหารของไทยก็เป็นปัญหาอีกด้วย โครงสร้างกลไกรัฐที่เป็นอยู่ อำนาจการจัดการปัญหานี้มีต้นตออยู่กับ ‘ส่วนกลาง’ ขณะที่ ‘ส่วนภูมิภาค’ คือ จังหวัด, อำเภอ หมายถึงผู้ว่าฯ, นายอำเภอทำได้เพียงประสานความร่วมมือเท่านั้น

ณัฐกรได้ยกตัวอย่างกรณีของจังหวัดเชียงราย ในช่วงที่ บุญส่ง เตชะมณีสถิตย์ เป็นผู้ว่าราชการจังหวัด ที่เคยขอทราบข้อมูลเกี่ยวกับโครงการป่าอนุรักษ์ แต่ก็ไม่สามารถเข้าไปจัดการหรือรับรู้ข้อมูลได้ เพราะผู้ว่าฯ ไม่มีอำนาจเข้าไปควบคุมการทำงานของหน่วยงานบางแห่งได้ จึงกล่าวได้ว่าปัญหาหมอกควันในพื้นที่จังหวัดจึงไม่สามารถแก้ไขได้ง่ายๆ ด้วยการกระจายอำนาจในระดับจังหวัด เพราะอำนาจในการจัดการปัญหานี้ไม่ได้อยู่ที่ผู้ว่าฯ อย่างเดียว

แม้จะมีการพยายามจากผู้ว่าหรือหน่วยงานในพื้นที่ แต่การกระจายอำนาจยังไม่เพียงพอที่จะทำให้การแก้ปัญหามีประสิทธิภาพ ความยากของปัญหานี้ยังเกี่ยวข้องกับหลายปัจจัย เช่น สถานการณ์เชิงพื้นที่ ความเปลี่ยนแปลงของวิถีชีวิตของชาวบ้านและการเผาป่า ซึ่งเป็นเรื่องที่ซับซ้อนกว่าที่คิด และไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการกระจายอำนาจเพียงอย่างเดียว

ณัฐกรยังเสริมอีกว่า เรื่องการจัดการปัญหาไฟป่ายังมีข้อจำกัดเนื่องจากไม่มีอุปกรณ์ในการดับไฟที่เพียงพอ และที่สำคัญคือท้องถิ่นยังไม่มีอำนาจในการใช้เครื่องมือบางประเภท เช่น เฮลิคอปเตอร์ ซึ่งต้องพึ่งพาอำนาจจากภาครัฐในระดับสูง และเฮลิคอปเตอร์สำหรับการทหารก็ไม่สามารถนำมาใช้ในภารกิจนี้ได้

“ตอนหลังมีการตั้งคำถามเกี่ยวกับการจัดการปัญหาไฟป่าว่าควรจะจัดการโดยท้องถิ่นหรือส่วนกลาง แต่ส่วนกลางก็ตอบว่าไม่สามารถทำได้ เพราะต้องใช้ทรัพยากรร่วมกัน สุดท้ายก็ยอมให้ท้องถิ่นมีการจัดการได้บ้าง โดยที่ขั้นตอนในการขออนุมัติหรือขอทรัพยากรต้องผ่านไปถึงรัฐมนตรีหรืออธิบดี ซึ่งกระบวนการนี้ช้ามาก และทำให้เกิดปัญหาการขาดทรัพยากรที่จะใช้ในการจัดการไฟป่าได้ทันเวลา”

นอกจากนี้หากท้องถิ่นต้องการใช้ทรัพยากรหรืออุปกรณ์เช่น รถดับเพลิง ก็ต้องมีงบประมาณสนับสนุนและการจัดการที่เหมาะสม ซึ่งบางครั้งการขออนุมัติงบประมาณในกระบวนการนี้ก็ล่าช้า ทำให้ไม่สามารถใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ได้ทันเวลา ส่งผลให้ต้องรอถึง 3-4 วันก่อนจะมีการสนับสนุนจากส่วนกลาง

ทั้งนี้ ณัฐกรยังได้เล่าอีกว่าหน่วยงานท้องถิ่นพยายามแก้ไขปัญหาโดยช่วยจัดการเรื่องการดับไฟในพื้นที่ที่สามารถทำได้ เช่น การมีสถานีวัดเพื่อให้ความรู้แก่ประชาชน โดยท้องถิ่นอาจไม่ได้ทำทั้งหมด แต่ก็สามารถสร้างความตระหนักรู้ได้มากขึ้น ในส่วนของภาคประชาสังคม ก็มีบทบาทในการผลักดันให้เกิดการทำงานร่วมกัน ซึ่งการระดมทุนจากภาคเอกชนก็ช่วยให้มีทรัพยากรที่ใช้ในการแก้ไขปัญหานี้ได้มากขึ้น แต่ก็ยังคงติดขัดเรื่องกฎระเบียบและการจัดการที่ยังไม่สะดวกและมีข้อจำกัด สุดท้ายท้องถิ่นก็สามารถทำได้แค่การจัดการที่ต้นตอของปัญหามากกว่าการรอให้มันกระทบหนักกว่าที่จะมีการจัดการที่สมบูรณ์แบบ

“ท้ายที่สุดแล้ว ปัญหาหมอกควันไม่ใช่แค่ปัญหาที่เกิดจากการกระจายอำนาจที่ไม่ดี แต่ยังเกี่ยวข้องกับปัญหาที่ดิน การใช้ทรัพยากรธรรมชาติ และผลกระทบจากการดำเนินการของภาคธุรกิจขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่ใหญ่กว่าที่เราคิด และต้องมีการจัดการอย่างรอบคอบเพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างยั่งยืน”

หมายเหตุ บทความชิ้นนี้เรียบเรียงจาก วงเสวนา PM2.5 จากท้องถิ่นถึงประเทศไทย โดย ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ, วิชชากร นวลฝั้น, ชนกนันทน์ นันตะวัน, ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์, กรกนก วัฒนภูมิ, วัชลาวลี คำบุญเรือง และรศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล เมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2568 ณ ห้องประชุม 1 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่