เรื่อง: วัชลาวลี คำบุญเรือง

‘จั๋นติ๊บ’ แม่ญิงจากแม่แจ่มในนวนิยาย กี่บาด ของประเสิรฐศักดิ์ ปัดมะริด คือภาพแทนของคนท้องถิ่นที่ไม่อยากเดินตามเส้นทางชีวิตซึ่งถูกกำหนดไว้ล่วงหน้า เธออยากเรียนให้สูง อยากมีอนาคตที่เลือกเอง และความฝันนั้นพาไปไกลถึงการมีที่ยืนทางการเมืองของคนในบ้านเกิด คำถามที่เรื่องราวของจั๋นติ๊บชวนตั้งจึงไม่ใช่เพียงว่า ‘คนหนึ่งคนจะฝันได้แค่ไหน’ แต่คือ ‘พื้นที่ห่างไกลอย่างแม่แจ่มจะมีสิทธิ์กำหนดอนาคตของตัวเองได้มากเพียงใด’ ภายใต้โครงสร้างที่อำนาจตัดสินใจยังอยู่ไกลจากมือคนในพื้นที่ นวนิยาย กี่บาด ซึ่งใช้คำเมืองและภาษาท้องถิ่นอย่างเข้มข้น ยังทำหน้าที่สะท้อนความเป็นอยู่ของผู้คนในแม่แจ่มช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง ผ่านชีวิตครอบครัวช่างทอผ้าซิ่นตีนจก 4 รุ่น เผยให้เห็นทั้งความขาดแคลน การกดทับจากเพศสภาพ และบริบททางสังคมของชุมชนล้านนาในช่วงเวลาที่รัฐและโครงสร้างอำนาจเริ่มเข้ามากำหนดชีวิตผู้คนอย่างแยกไม่ออก

งานชิ้นนี้ฉายภาพของการกระจายอำนาจของรัฐในช่วงแรกๆ หลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475¹ ในอำเภอแม่แจ่มไว้เช่นกัน จากพื้นที่ห่างไกลที่ไม่ง่ายกับการเข้าถึงความเจริญ แต่เพียงแค่รัฐส่วนกลางมองเห็น ด้วยการยกระดับให้เป็นอำเภอ ก็ตามมาด้วยการสร้างโรงพยาบาล สถานีตำรวจ โรงเรียน ที่สามารถทำให้คนในพื้นที่สามารถเข้าถึงการศึกษา มีอาชีพ และความฝันใหม่ นอกเหนือจากการทำไร่นา และการเป็นช่างทอผ้าซิ่นได้ ดังที่ตอนหนึ่งในนวนิยายเขียนไว้ว่า

“หลวงประกาศให้แม่แจ่มเป็นกิ่งอำเภอแยกออกมาจากจ๋องตอง ส่งนายอำเภอมาจากเมืองเตพ เมืองใต้มาปกครอง สร้างโรงยา โรงตำรวจ แล้วก็โรงเรียน คนฝั่งบ้านเหนือเลยส่งลูกหลานไปโรงเรียนกันหมด เพราะอยากให้จบมาเป็นครู เป็นตำรวจ เป็นพยาบาล ทำงานราชการกินเงินเดือนจากหลวง…”²

แต่กระนั้น การกระจายอำนาจที่รัฐไทยทำมานานนับศตวรรษ กลับไม่เคยผลิดอกออกผล ให้คนในพื้นที่มีอำนาจในการจัดการทรัพยากรในพื้นที่ของตนได้อย่างแท้จริง ปัจจุบันแม้ว่าเราจะสามารถเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้ ไม่ว่าจะเป็นระดับจังหวัด เทศบาล หรือตำบล แต่อำนาจหน้าที่ งบประมาณ และศักยภาพของ อปท. กลับยังไม่สามารถตอบสนองต่อเหตุการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติ รวมถึงอำนาจในการจัดการทรัพยากรในพื้นที่ของตนได้อย่างแท้จริง 

เรายังคงต้องรอให้รัฐส่วนกลางมาสั่งการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM2.5 ปัญหาน้ำท่วมแม่สาย ปัญหาแม่น้ำกก แม่น้ำสาละวินเป็นพิษ ดินถล่มในลำปาง หรือเชียงใหม่เป็นต้น ยังไม่นับรวมการพัฒนาที่มาจากคนในท้องถิ่น ยิ่งเลือนรางไปอย่างมาก เพราะนโยบายปากท้อง หรือการก่อสร้างถนนในแต่ละจังหวัด กลับไม่สนว่าจะตอบสนองกับความต้องการคนในพื้นที่หรือไม่ แต่ต้องสร้างเพราะหน่วยงานรัฐเห็นว่าควรต้องทำ หรือมาจากการกำหนดนโยบายของรัฐส่วนกลางซึ่งดำเนินวนเวียนเช่นนี้มาหลายชั่วอายุคนไม่เคยเปลี่ยน

นี่จึงเป็นแรงบันดาลใจให้ผู้เขียนเห็นภาพของช่วงเวลาการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอำเภอแม่แจ่มในอดีตและมาเชื่อมโยงกับปัจจุบัน ซึ่งอาจทำให้ผู้อ่านเห็นได้ว่า การกระจายอำนาจของไทยยังคงเวียนวน และสร้างบาดแผลให้กับผู้คนในแม่แจ่มอย่างไรบ้าง และถึงเวลาแล้วหรือยังที่เราต้องช่วยกันไปให้พ้นจากการใช้ชีวิตอยู่ภายใต้ระบบเดิม ไปสู่การเรียกร้องการกระจายอำนาจ เพื่อกำหนดอนาคตของคนในท้องถิ่นที่ตอบสนองต่อความต้องการแท้จริงของพวกเราเอง

มองพลวัตการกระจายอำนาจจากแม่แจ่ม ถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560

พัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นในอำเภอแม่แจ่มสะท้อนภาพรวมของความพยายามกระจายอำนาจ ของรัฐไทยที่ดำเนินมาอย่างยาวนาน แต่ไม่เคยลงหลักปักฐานได้อย่างแท้จริง หากพิจารณาในเชิงประวัติศาสตร์ จะเห็นว่าแม่แจ่มถูกยกระดับสถานะทางการปกครองมาเป็นลำดับ ตามข้อจำกัดของการบริหารจากส่วนกลางมากกว่าการยอมรับสิทธิในการจัดการตนเองของท้องถิ่น

พ.ศ. 2499 แม่แจ่มในฐานะพื้นที่ท้องถิ่นกันดาร ถูกยกฐานะจากกิ่งอำเภอจอมทองขึ้นเป็นอำเภอแม่แจ่ม³ ด้วยเหตุผลด้านภูมิประเทศ การคมนาคมที่ไม่สะดวก และความยากลำบากของประชาชนในการติดต่อราชการกับอำเภอจอมทอง การยกระดับครั้งนี้สะท้อนความจริงที่ว่ารัฐส่วนกลางไม่สามารถบริหารจัดการพื้นที่ห่างไกลได้อย่างมีประสิทธิภาพภายใต้โครงสร้างเดิม

ถัดมาใน พ.ศ. 2500 แม่แจ่มถูกจัดตั้งเป็นสุขาภิบาล⁴ ครอบคลุมเฉพาะพื้นที่ตำบลช่างเคิ่ง ภายใต้พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 ซึ่งเป็นหนึ่งในกฎหมายที่พยายามกระจายอำนาจจากส่วนกลางลงสู่ท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม อำนาจในการกำหนดนโยบายและการบริหารจัดการที่แท้จริงยังคงถูกควบคุมโดยข้าราชการจากส่วนกลางเป็นหลัก และกฎหมายฉบับนี้ก็ถูกแก้ไขปรับปรุงหลายครั้ง⁵ โดยไม่สามารถเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจได้อย่างเป็นรูปธรรม

ต่อมาใน พ.ศ. 2542 สุขาภิบาลแม่แจ่มถูกยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลแม่แจ่ม⁶ ตามพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตำบล พ.ศ. 2542 การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้เกิดขึ้นพร้อมกับกระแสการปฏิรูประบบการปกครองท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งเปิดพื้นที่ให้การกระจายอำนาจในรูปแบบองค์กร แต่ยังไม่สามารถถ่ายโอนอำนาจในเชิงเนื้อหาได้อย่างเต็มที่

ปัจจุบัน อำเภอแม่แจ่มมี อปท. รวม 8 แห่ง ได้แก่ เทศบาลตำบล 2 แห่ง ได้แก่ เทศบาลตำบลแม่แจ่ม เทศบาลตำบลท่าผา และองค์การบริหารส่วนตำบลอีก 6 แห่ง ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบลช่างเคิ่ง องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านทับ องค์การบริหารส่วนตำบลแม่ศึก องค์การบริหารส่วนตำบลแม่นาจร องค์การบริหารส่วนตำบลปางหินฝน และองค์การบริหารส่วนตำบลกองแขก⁷ อย่างไรก็ตามพื้นที่จำนวนมากยังซ้อนทับกับเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าแม่แจ่ม ส่งผลให้การจัดการที่ดิน ทรัพยากร และการพัฒนาพื้นที่ของท้องถิ่นถูกจำกัดด้วยกฎหมายจากส่วนกลางอย่างต่อเนื่อง

หากมองในภาพใหญ่ การกระจายอำนาจในพื้นที่แม่แจ่มเป็นผลพวงจากข้อจำกัดของรัฐส่วนกลางในการบริหารจัดการพื้นที่ห่างไกล นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา แม้แนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจจะถูกหยิบยกขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง และมีการตรากฎหมายรองรับหลายฉบับ แต่ก็ไม่สามารถวางรากฐานของ ‘อำนาจปกครองตนเอง’ ให้แก่ อปท. ได้อย่างแท้จริง

หากมาดูที่กฎหมายสูงสุดในปัจจุบันอย่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 การกระจายอำนาจยังคงเป็นเพียงวาทกรรมทางการเมืองมากกว่าความจริงเชิงโครงสร้าง อปท. ที่ดำรงอยู่ในปัจจุบันทำหน้าที่เสมือน ‘แขนขา’ ของรัฐส่วนกลาง มากกว่าจะเป็นหน่วยการเมืองที่มีอำนาจตัดสินใจด้วยตนเอง จังหวัดยังคงมีผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอที่ประชาชนไม่เคยมีสิทธิเลือก นโยบายและแผนพัฒนาระดับจังหวัดและท้องถิ่นถูกกำหนดจากบนลงล่าง โดยที่ประชาชนในพื้นที่แทบไม่มีส่วนร่วมในการออกแบบ

ในจังหวัดหรือพื้นที่ขนาดเล็กอย่างแม่แจ่มปัญหานี้ยิ่งปรากฏชัด ท้องถิ่นมีงบประมาณจำกัด ขาดอำนาจตามกฎหมาย และไม่ได้รับการเสริมสร้างศักยภาพให้สอดคล้องกับภารกิจที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อปท. จึงมีอำนาจหน้าที่เพียงเศษเสี้ยว แต่ต้องแบกรับภารกิจล้นมือ ทั้งด้านบริการสาธารณะ การจัดการทรัพยากร และการรับมือกับปัญหาใหม่ๆ ที่ซับซ้อนมากขึ้น

การกดทับเชิงโครงสร้างผ่านกฎหมาย ระเบียบ และงบประมาณจากส่วนกลาง ทำให้อำนาจการจัดการของท้องถิ่นอ่อนแรง และเมื่อท้องถิ่นต้องเผชิญกับสถานการณ์วิกฤต ไม่ว่าจะเป็นภัยพิบัติ สิ่งแวดล้อม หรือปัญหาสังคมรูปแบบใหม่ กลไกที่มีอยู่ก็ไม่เพียงพอจะตอบสนองได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังตัวอย่างที่จะกล่าวต่อไปในลำดับถัดไป

ข้าวโพด ฝุ่นพิษ สิทธิในที่ดินทำกิน และบาดแผลของผู้คน

ความเปลี่ยนแปลงจากเมืองเกษตรกรปลูกพืชสวน และผ้าทอซิ่นตีนจกของแม่แจ่มในยุคสมัยปัจจุบันได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก แม้จะยังเป็นพื้นที่ที่มีชื่อเสียงจากการทอผ้าที่คงเอกลักษณ์ของผ้าซิ่น แต่ขณะเดียวกันภาพของดอยหัวโล้น ที่มักจะเห็นการปลูกข้าวโพดบนดอยเป็นจำนวนมาก 

รายงานเรื่อง เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพลของนโยบายรัฐ กรีนพีซ ประเทศไทย ศูนย์ภูมิภาคเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (ภาคเหนือ) คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ระบุว่า อำเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ เป็นอำเภอที่มีพื้นที่การปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์มากที่สุดเป็นอันดับหนึ่งของเชียงใหม่⁸ 

ขณะเดียวกัน ในพื้นที่นี้มีพี่น้องกลุ่มชาติพันธุ์จำนวนมากอาศัยอยู่และยังพึ่งพาอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก แต่พวกเขากลับตกเป็นเป้าของวาทกรรม ‘คนดอยเผาป่า’ จากคนเมืองที่ไม่เข้าใจความซับซ้อนของพื้นที่แม่แจ่ม ทั้งที่ปัญหา PM2.5 เชื่อมโยงกับโครงสร้างการผลิตทางการเกษตร โดยเฉพาะการปลูกข้าวโพดที่สัมพันธ์กับการเผาเพื่อเคลียร์พื้นที่ในการผลิตที่รวดเร็วและต้นทุนน้อยที่สุด จนทำให้เกษตรกรและกลุ่มชาติพันธุ์มักถูกเหมารวมว่าเป็นต้นเหตุของฝุ่น

อย่างไรก็ตาม รายงานฉบับนี้ชี้ว่า การเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตดั้งเดิมของชุมชนจากไร่หมุนเวียนไปเป็นการปลูกข้าวโพดในพื้นที่แม่แจ่มไม่ได้เกิดจาก ‘ความสมัครใจ’ แต่เกิดจากแรงกดทับของนโยบายของรัฐส่วนกลาง ที่ผลักให้พวกเขาต้องปรับตัวและเปลี่ยนวิถีทำกินไปจากเดิม ไม่ใช่เพราะ ‘อยาก’ เปลี่ยน แต่เพราะ ‘ถูก’ บีบให้ต้องเปลี่ยน

สมเกียรติ มีธรรม ผู้ประสานงานแม่แจ่มโมเดลพลัส และผู้อำนวยการสถาบันอ้อผญา (องค์กรสถานประโยชน์) เล่าไว้ในบทสัมภาษณ์ว่า วิถีชีวิตดั้งเดิมของชุมชนแม่แจ่มก่อนที่ชุมชนจะหันมาปลูกข้าวโพด เดิมทีเน้นการประกอบอาชีพจากการปลูกข้าว ถั่วเหลือ ถั่วลิสง ผักกาด หอมหัวแดง กระเทียม บ้างก็มีสวนผลไม้ เช่น มะขาม มะม่วง แต่เป็นการปลูกเพื่อการบริโภคในครัวเรือน รวมถึงมีการทำไร่หมุนเวียน ประชากรส่วนใหญ่เป็นชนพื้นเมืองกะเหรี่ยง ม้ง ลั๊ว ราวร้อยละ 65 ที่เหลือเป็นคนพื้นราบ จนกระทั่งหลังพัฒนามาเป็นเกษตรเชิงเดี่ยวการทำไร่หมุนเวียนจึงเหลือน้อยมาก หากแต่ในกรณีข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จะไม่เผาเลยก็คงเป็นไปไม่ได้⁹

การเปลี่ยนจากวิถีชีวิตการทำไร่หมุนเวียนไปสู่ข้าวโพดของคนแม่แจ่ม เกี่ยวข้องโดยตรงกับนโยบายของรัฐที่เน้นการส่งเสริมระบบเกษตรพันธสัญญา ที่เริ่มเติบโตในช่วงปี 2510 เพราะพืชไร่มีราคาสูง รัฐบาลต้องการส่งเสริมการผลิตเพื่อส่งออก จึงมีการออกมาตราการส่งเสริมให้แก่กลุ่มอุตสาหกรรมการเกษตรให้เอาระบบเกษตรพันธสัญญาเข้ามาใช้ 

มีการรับประกันราคาซื้อจากเกษตรกรและการส่งเสริมการเลี้ยงสัตว์ ผลจากระบบนี้ได้เปลี่ยนความสัมพันธ์ของเกษตรกรและบริษัทผู้รับซื้อ จากเดิมที่เกษตรกรต้องต่อรองกับพ่อค้าคนกลางในการรับซื้อผลิตผลซึ่งมีความไม่แน่นอน ไปสู่ระบบที่สามารถประกันได้ว่าจะมีแหล่งรับซื้อผลผลิตได้แน่นอน ได้ราคาตอบแทนที่ดี รวมถึงการมีเมล็ดพันธุ์ ปุ๋ย และอื่นๆ หรือการให้ปัจจัยการผลิตและเงินทุนในรูปแบบสินเชื่อล่วงหน้าที่สนับสนุนโดยรัฐสำหรับเกษตรกรที่ไม่มีเงินลงทุน สิ่งเหล่านี้กลายเป็นแรงจูงใจชั้นดีให้กับเกษตรกร ยังไม่รวมมาตรการส่งเสริมของรัฐ และมาตรการประกันราคารับซื้อข้าวโพดเลี้ยงสัตว์¹⁰ การเติบโตของระบบเกษตรพันธสัญญาจึงเปลี่ยนวิถีชีวิต และสร้างพันธะผูกพันธ์ให้กับเกษตรกรที่ยากจะหลุดออกจากวงจรนี้ได้

เมื่อปัญหาฝุ่น PM2.5 ทวีความรุนแรงในพื้นที่ภาคเหนือ อำเภอแม่แจ่มก็ตกเป็นเป้าที่ถูกเสียงคนเมืองกรนด่า ดังนั้นพวกเขาจึงสายตาของผู้คนจับจ้องและมาตรการทางกฎหมายที่พร้อมจะเล่นงานพวกเขาอยู่เสมอ หากแต่อีกนโยบายของรัฐเองที่บีบให้พวกเขาต้องเปลี่ยนวิถีชีวิต กลับเป็นสิ่งที่ไม่เคยถูกทำให้มองเห็น

วิถีชีวิตที่ต้องพึ่งพาไฟ ส่วนหนึ่งเป็นวิถีชีวิตดั้งเดิมและก็เป็นการลดต้นทุนที่ถูกที่สุดในการกำจัดซากข้าวโพด เพราะสภาพพื้นที่บนดอยสูงชัดจำเป็นต้องใช้วิธีนี้ที่ประหยัดเวลา และมีประสิทธิภาพ¹¹ ขณะที่การเผาเพื่อทำไร่หมุนเวียนเป็นภูมิปัญญา และวิถีดั้งเดิมเพื่อดำรงชีวิต ทั้งยังเป็นการใช้ที่ดินร่วมกันของชุมชน (กรรมสิทธิ์ร่วม) แต่ละครอบครัวทำไร่ในแปลงของตน ในพื้นที่ป่าที่ชุมชนกันขอบเขตไว้ ชาวบ้านจะตัดไม้ที่โตมากพอสมควรตัดให้เหลือแต่ตอราวเมตรกว่าๆ ทิ้งไว้ให้แห้ง หลังจากนั้นก็ร่วมกันทำแนวกันไฟ เพื่อกันไม่ให้ไฟลามไปในพื้นที่ป่าโดยรอบ เมื่อฝนตกลงมาในแปลงไร่หมุนเวียน ขี้เถ้า ที่มาจากการเผากิ่งไม้ และใบไม้ จะถูกชะล้างให้เป็นธาตุอาหารในดิน ภูมิปัญญาการทำไร่หมุนเวียนเช่นนี้จะช่วยลดการใช้แรงงานในการถางหญ้า เป็นเกษตรอินทรีย์ที่ไม่ต้องซื้อปุ๋ยเคมีมาใส่ในข้าว และมีแมลงมารบกวนน้อย ขณะที่ผลผลิตในแปลงไม่ได้มีแต่ข้าว หากยังมีพืชฟักไม่น้อยกว่า 30 ชนิด¹² 

แต่ปัจจุบันการทำไร่หมุนเวียนลดลงอย่างมีนัยยะสำคัญ เพราะต้องเผชิญกับนโยบายรัฐที่เข้มงวด พื้นที่อำเภอแม่แจ่มบางส่วนทับซ้อนอยู่ในเขตป่าสงวน ที่ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ทำให้พื้นที่ทำกินของชุมชนที่อยู่อาศัยมาก่อนการประกาศกลายเป็นที่ดินผิดกฎหมาย พวกเขาจึงไม่เคยมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินของตนเอง แม้จะมีกระบวนการพิสูจน์อย่างต่อเนื่อง แต่กลับไม่เคยที่จะคืนสิทธิในที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกินให้พวกเขา ผลจากความไม่มั่นคงในที่ดินทำกิน ทำให้การปลูกข้าวโพดซึ่งเป็นพืชไร่ที่รัฐส่งเสริม และมีการประกันราคาอยู่เสมอ จึงแปรเปลี่ยนวิถีชีวิตของพวกเขาอย่างปฏิเสธไม่ได้ 

และปัจจุบันความไม่มั่นคงยังคงปรากฎ เพราะชาวบ้านในพื้นที่ตำบลแม่ศึก-แม่นาจร กำลังเผชิญกับช่วงเวลาท้าทาย เพราะกรมอุทยานมีความพยายามในเตรียมการกำหนดเขตห้ามล่าสัตว์ป่าแม่แจ่ม จำนวนเนื้อที่ 67,321 ไร่ ครอบคลุม 12 ชุมชน ที่จะได้รับผลกระทบต่อสิทธิการจัดการทรัพยากรของชุมชนพี่น้องชาติพันธุ์อีกครั้ง¹³

ภัยพิบัติ กับความไม่พร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

วิกฤตสภาพภูมิอากาศ ทำให้ฤดูกาลผันผวน และภัยพิบัติทางธรรมชาติที่ยากจะคาดเดาก็เกิดขึ้นในอำเภอแม่แจ่ม ในวันที่ 26 สิงหาคม 2568 เกิดแผ่นดินถล่มที่บ้านปางอุ๋ง ตำบลแม่ศึก มีผู้เสียชีวิต 8 ราย บาดเจ็บ 15 สูญหาย 3 ราย และความเสียหายต่อทรัพย์สินและบ้านเรือนของชาวบ้านเป็นอย่างมาก สาเหตุมาจากอิทธิพลของพายุคาจิกิ ที่ทำให้ฝนตกหนักหลายวัน พื้นที่เกิดเหตุดังกล่าวเป็นป่าต้นน้ำที่มีความสูงและมีความชันมาก และมีชุมชนอยู่อาศัยช่วงท้ายลำน้ำ¹⁴ 

เหตุเช่นนี้ เป็นเพียงหนึ่งในหลายกรณีที่สะท้อนสภาวะสุดขั้ว (Extreme Event) ที่จะเริ่มถี่และรุนแรงยิ่งขึ้น ที่คนยุคนี้ต้องเผชิญ แต่ประเทศไทยยังคงที่จะใช้มาตรการตอบโต้ภัยพิบัติและให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยด้วยการระดมกู้ภัย การระดมบริจาคเช่นเดิมเหมือนที่ทำมาตลอดในหลายพื้นที่ หากแต่ในพื้นที่ห่างไกลจากความเป็นเมือง และทรัพยากรในการช่วยเหลือที่มีอย่างจำกัดเช่นนี้วิธีการเดิมๆ นั้นจะสามารถตอบโจทย์ปัญหาในพื้นที่ได้หรือไม่? 

เพราะเพียงเหตุการณ์เดียวนี้ การช่วยเหลือต้องระดมกำลังเจ้าหน้าที่อาสาสมัคร กว่า 600 คน พร้อมเครื่องจักร รถบรรทุกที่มาจากองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และภาคประชาสังคม¹⁵ สิ่งนี้สะท้อนถึงการใช้งบมหาศาล รวมถึงทรัพยากรมนุษย์ที่ต้องถูกระดมจากพื้นที่ข้างนอก เพราะในพื้นที่แม่แจ่มเอง ศักยภาพในการรับมือยังไม่มีความพร้อม

หากเรามองภาพการวางแผนรับมือภัยพิบัติในระดับท้องถิ่นเอง ทั่วประเทศยังมีอปท. ขนาดเล็กจำนวนมาก ที่ไม่มีงบประมาณ เครื่องมือ เทคโนโลยี ทรัพยากรมนุษย์ รวมถึงความรู้สมัยใหม่ต่อการรับมือจากภัยพิบัติที่มากพอเป็นจำนวนมาก ขณะที่ระบบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยก็ยังมีรูปแบบรวมศูนย์ อำนาจการสั่งการมาจากผู้ว่าราชการจังหวัดและรัฐส่วนกลางเป็นหลัก แต่ในยุคสมัยที่โลกรวนเช่นนี้ การไม่ปรับแนวทางให้ท้องถิ่นสามารถตอบสนองต่อเหตุการณ์ได้ทันท่วงที จึงเป็นการเพิ่มความเสี่ยงให้กับประชาชน ก้าวไม่พ้นวงจรการรับมือแบบเฉพาะกิจ และวาทกรรมประเทศแห่งการบริจาคไปได้

กาเห็นชอบแก้รัฐธรรมนูญ กลับไปสู่มาตรฐานของหลักการกระจายอำนาจ

เมื่อหันกลับมาสำรวจการกระจายอำนาจผ่านกฎหมาย จะพบว่าช่วงที่แนวคิดนี้รุ่งเรืองที่สุด และสร้างมาตรฐานไว้ได้ดีคือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เมื่อกฎหมายสูงสุดที่บัญญัติเรื่องการปกครองท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญในหมวด 9 ตั้งแต่มาตรา 282 – 290 ถือเป็นการให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นอย่างมีความหมาย ทั้งมีการจัดวางโครงสร้างบทบาทให้ อปท. มีอำนาจและภารกิจที่ชัดเจนมากขึ้น ทั้งสร้างหลักประกันว่ารัฐจะต้องทำหน้าที่ในการถ่ายโอนภารกิจเช่นการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานให้กับท้องถิ่น รวมถึงการโอนทรัพยากรด้านงบประมาณ และบุคลากร รวมถึงการให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารงานของตนเอง เป็นต้น

ทั้งยังมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542¹⁶ กฎหมายที่จัดสรรอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างอปท. ด้วยกันเอง ทั้งกำหนดให้มีการจัดสรรรายได้ให้แก่ อปท. มีการตั้งคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. รวมถึงแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจเกี่ยวกับท้องถิ่น ทำให้มีแผนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 ที่มีความเป็นรูปธรรมจริงจัง และกำหนดบังคับให้มีการทบทวนและจัดทำแผนขึ้นมาใหม่ทุก 5 ปี

ถือได้ว่ายุคสมัยนี้ได้วางมาตรฐานการกระจายอำนาจไว้สูงที่สุดและเดินหน้าอย่างมีเป้าหมาย แต่ในทางปฏิบัติยังคงเชื่องช้าเพราะ อปท. ยังคงอ่อนแอ และไม่มีอิสระในการบริหารจัดการเท่าที่ควร รวมถึงงบประมาณที่ค่อนข้างจำกัด แต่กลับมีภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอนอำนาจมาก จึงทำให้ อปท. ที่มีขนาดเล็กจำนวนมากไม่สามารถดำเนินการจัดการให้มีบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานแก่ประชาชนได้อย่างเพียงพอ ทำให้ต่อมามีการชะลอการถ่ายโอนภารกิจบางอย่าง ส่งผลให้การกระจายอำนาจในช่วงปี พ.ศ. 2545 – 2549 ไม่ก้าวหน้าตามแผนการกระจายอำนาจที่กำหนดไว้¹⁷

หลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 และประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 การกระจายอำนาจสะดุดอีกครั้ง แม้ยังคงมีการรับรองสิทธิเกี่ยวกับท้องถิ่น เพิ่มอำนาจ อปท. เป็นหน่วยงานหลักในการให้บริการสาธารณะและตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่ มีการเพิ่มเขตอำนาจของ อปท. ให้สามารถส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พัฒนาเศรษฐกิจและระบบสาธารณสุข โครงสร้างพื้นฐาน พร้อมกับให้ท้องถิ่นมีสิทธิการปครองตนเองของจังหวัดและชุมชนให้ชัดเจนยิ่งขึ้น แต่ในช่วงเวลานี้ยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก เพราะบริบทความขัดแย้งทางการเมืองสูง ทำให้เกิดความพยายามในการรวมศูนย์อำนาจ ทำให้มีการสร้างเกณฑ์มาตรฐานในการตรวจสอบท้องถิ่น ชะลอการถ่ายโอนการศึกษา การปรับลดสัดส่วนเงินอุดหนุนทั่วไป เพิ่มสัดส่วนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่จะจัดสรรให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีหน้าที่ต้องจ่ายให้ส่วนราชการต่างๆ ในพื้นที่ และงบประมาณที่ถูกกำหนดจากส่วนกลาง เป็นต้น ทำให้ อปท. ไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้¹⁸

การกระจายอำนาจยิ่งย่ำแย่เข้าไปอีก เมื่อเกิดรัฐประหาร พ.ศ. 2557 การเลือกตั้งท้องถิ่นต้องถูกแช่แข็ง และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ได้บัญญัติรับรองหลักการกระจายอำนาจเอาไว้แต่อย่างใด แม้จะมีหมวดที่ 14 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เป็นเพียงส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจเท่านั้นที่ออกแบบกำหนดอำนาจหน้าที่ของ อปท. ให้สอดคล้องกับรัฐศูนย์กลางเท่านั้น ไม่ได้ให้อำนาจอิสระในการตัดสินใจ งบประมาณ หรือสามารถดูแลพื้นที่ของตนได้มากสักเท่าใดนัก หากมีหน่วยงานราชการอื่นที่ทำหน้าที่อยู่ในพื้นที่แล้ว ท้องถิ่นก็ไม่สามารถที่จะทำได้ ต้องขออนุญาตหน่วยงานก่อน และหากทำเกินหน้าที่ก็จะถูกตรวจสอบ เป็นต้น¹⁹ 

กรณีแม่แจ่ม เป็นตัวอย่างเล็กๆ ของปัญหาที่ท้องถิ่นไม่สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาได้ ซึ่งไม่ได้เป็นปัญหาเฉพาะแม่แจ่มเท่านั้นหากแต่ยังเป็นภาพสะท้อนปัญหาที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นอีกหลายที่ ที่ต้องเผชิญปัญหาเหล่านี้ไม่ต่างกัน

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน ทำให้ การกระจายอำนาจ และ การถ่ายโอนอำนาจ ถูกชะลอและถูกจำกัดอยู่ในกรอบของรัฐส่วนกลาง ผลคือคนในพื้นที่ไม่มีอำนาจจริงในการเลือกผู้นำและกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนเอง การแก้ปัญหาในชีวิตประจำวันจึงมักล่าช้า ไม่ตรงจุด และต้องรอการจัดสรรงบประมาณหรือการตัดสินจากส่วนกลาง ทั้งที่หลายปัญหาเป็นเรื่องเฉพาะพื้นที่และต้องการการตัดสินใจที่รวดเร็ว

ขณะเดียวกัน อปท. โดยเฉพาะท้องถิ่นขนาดเล็ก ยังขาดทั้งงบประมาณ บุคลากร และอำนาจหน้าที่ที่เพียงพอ เพราะระบบไม่ได้พัฒนาศักยภาพให้ยืนได้ด้วยตัวเองตามมาตรฐานที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เคยริเริ่มวางไว้ อีกทั้งแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ยังกลายเป็นกรอบบังคับที่ขีดเส้นการพัฒนาประเทศและท้องถิ่น ทำให้การกำหนดนโยบายและการลงทุนของพื้นที่ถูกล็อกไว้ ไม่ยืดหยุ่นต่อสถานการณ์จริง และยากต่อการปรับทิศทางตามความต้องการของประชาชนในแต่ละช่วงเวลา

ดังนั้น วันที่ 8 กุมภาพันธ์นี้ จึงเป็นจุดตัดสินสำคัญว่าเราจะปล่อยให้กติกาที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนยังคงสร้างบาดแผลในอนาคตต่อไป หรือจะเปิดทางให้เกิดการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่มาจากประชาชนจริงๆ การไปกา ‘เห็นชอบ’ คือการเริ่มต้นเปลี่ยนกติกา เพื่อให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นได้จริง และให้คนในพื้นที่มีสิทธิ์กำหนดอนาคตของตัวเอง

เพื่อที่สักวัน ความฝันของจั๋นติ๊บ ที่จะได้มีงานที่มั่นคงและเห็นคนบ้านเกิดมีที่ยืนในโครงสร้างอำนาจ ดังคำที่เธอเคยไว้ว่า “จบออกมามันจะเป็นผู้แทนหญิงคนแรกของแม่แจ่ม หรือถ้าให้ดีมันจะเป็นนายอำเภอหญิงคนแรกของแม่แจ่มไปเลย…”²⁰ 

ผู้เขียนเชื่อว่า ฝันของจั๋นติ๊บในตอนนั้นยังแจ่มชัดอยู่ในปัจจุบันเพราะ มันไม่ใช่แค่ความทะเยอทะยานของคนคนหนึ่ง หากคือภาพสะท้อนว่า คนท้องถิ่นอยากมีสิทธิ์กำหนดอนาคตของบ้านตัวเอง อยากเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดของตนเองเหมือนคนกรุงเทพฯ และผู้คนมีอำนาจกำหนดอนาคตการพัฒนาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่เหมาะสมของตนเองได้ทันที โดยไม่ต้องรอคำสั่งของรัฐส่วนกลางอีกต่อไป

ข้อมูลอ้างอิง 

¹พ.ศ. 2477 อำเภอแม่แจ่ม ไม่ได้ใช้ชื่อดังกล่าว แต่ถูกเรียกว่า อำเภอช่างเคิ่ง เพราะตั้งอยู่ในเขตตำบลช่างเคิ่ง ติดกับลำน้ำแม่แจ่ม แต่ต่อมาเนื่องจากความขาดแคลน และการอพยพของผู้คนทำให้จำนวนประชากรลดลง จึงถูกยุบให้เป็นเพียงกิ่งอำเภอ ขึ้นอยู่กับอำเภอจอมทอง และเปลี่ยนชื่อเป็นกิ่งอำเภอแม่แจ่ม

 พ.ศ. 2499 จึงถูกยกระดับเป็นอำเภอแม่แจ่ม เพราะทางการเห็นว่าเป็นท้องถิ่นกันดาร การคมนาคมไม่สะดวก หากขึ้นกับอำเภอจอมทองประชาชนจะไดม่ได้รับความสะดวกในการติอต่อราชการ ข้อมูลจาก ฝอยทอง สมวถา, เล่าขานตำนานเมืองแจ๋ม, ชัชวาล ทองดีเลิศ, บริษัท นพบุรีการพิมพ์ จำกัด : เชียงใหม่, 2546, หน้า 20. ระบบออนไลน์ : https://www.finearts.go.th/storage/contents/file/7A0XCpCleFef6DkKmAAfAT40QbmL0YPwtfS69wOS.pdf 

²ประเสิรฐศักดิ์ ปัดมะริด, กี่บาด, กรุงเทพฯ : คมบาง, 2567, หน้า 39

³ พ.ศ. 2477 อำเภอแม่แจ่ม ถูกตั้งขึ้นเป็นอำเภอครั้งแรก แต่ใช้ชื่อว่า อำเภอช่างเคิ่ง เพราะตั้งอยู่ในเขตตำบลช่างเคิ่ง ติดกับลำน้ำแม่แจ่ม แต่ต่อมาเนื่องจากความขาดแคลน และการอพยพของผู้คนทำให้จำนวนประชากรลดลง จึงถูกยุบให้เป็นเพียงกิ่งอำเภอ ขึ้นอยู่กับอำเภอจอมทอง และเปลี่ยนชื่อเป็นกิ่งอำเภอแม่แจ่ม, ฝอยทอง สมวถา, หน้า 20. 

⁴ ราชกิจจานุเบกษา กระกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง จัดตั้งสุขาภิบาลแม่แจ่ม อำเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ เล่ม 74 ตอนที่ 10 วันที่ 26 มกราคม 2500, ระบบออนไลน์ : https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2500/D/010/14.PDF. 

⁵  นรเศรษฐ ชุ่มถนอน, สัพพัญญู วงศ์ชัย และหฤทัยชนก คำใส, 125 ปี การปกครองท้องถิ่น พ.ศ. 2440 – 2565, ธเนศวร์ เจริญเมือง, เชียงใหม่: แสงศิลป์, 2565, หน้า 169 – 172. ระบบออนไลน์ : https://anyflip.com/cnkxv/lbae/. 

⁶ เทศบาลตำบลแม่แจ่ม, สภาพทั่วไปและข้อมูลพื้นฐาน, ระบบออนไลน์ : https://www.maechaem.go.th/index.php?_mod=MDJVQg&type=aGc9PQ. 

⁷ วิกิพีเดีย, อำเภอแม่แจ่ม, ระบบออนไลน์ : https://th.wikipedia.org/wiki/อำเภอแม่แจ่ม#:~:text=เขตการปกครอง-,การปกครองส่วนภูมิภาค,อบต.%20ปางหินฝน)

⁸ Greenpeace, เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพลของนโยบายรัฐ, 2565, หน้า 35, ระบบออนไลน์: https://www.greenpeace.org/thailand/publication/24719/food-agriculture-mapping-20-years-of-maize-and-deforestation-in-thailand/. 

⁹ เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพลของนโยบายรัฐ, หน้า 35

¹⁰ เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพลของนโยบายรัฐ, หน้า 3-7. 

¹¹ เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพลของนโยบายรัฐ, หน้า 35. 

¹² บทสัมภาษณ์ของ ดร.ชยันต์ วรรธะภูติ ใน เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพลของนโยบายรัฐ, หน้า 36.

¹³ มูลนิธิพัฒนาภาคเหนือ, 12 ชุมชน ‘ตำบลแม่ศึก-แม่นาจร’ ค้าน ‘เขตห้ามล่าฯ แม่แจ่ม’ หวั่นกระทบสิทธิจัดการทรัพยากร ชุมชนไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการ ย้ำ ต้องยุติการประกาศเขตห้ามล่าฯ ทันที, ระบบออนไลน์ : https://www.facebook.com/share/p/186vdhaRy6/. 

¹⁴ สถานีวิทยุกระจายเสียงแห่งประเทศไทย จังหวัดเชียงใหม่, ทธ.ลงพื้นที่ตรวจสอบเหตุการณ์แผ่นดินถล่มและน้ำป่าไหลหลาก ตำบลแม่ศึก อำเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่, ระบบออนไลน์ : https://radiochiangmai.prd.go.th/th/content/category/detail/id/57/iid/419257 

¹⁵ ไทยโพสต์, ระดมกำลังกว่า 600 คน เร่งฟื้นฟฟู ‘บ้านปางอุ๋ง’ เหตุภัยพิบัติดินถล่มแม่แจ่ม, ระบบออนไลน์: https://www.thaipost.net/district-news/855225/. 

¹⁶ ต่อมา มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายฉบับนี้อีกครั้ง เป็น พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 

¹⁷ กิรพัฒน์ เขียนทองกุล, ประวัติศาสตร์การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2475 – 2558: ปัญหาและความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลาง ข้าราชการส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, รายงานการประชุมวิชาการนานาชาติรัฐประศาสศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น ครั้งที่ 2 พ.ศ. 2558, ขอนแก่น: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยขอนแก่น, หน้า 326 – 328.

¹⁸เรื่องเดียวกัน, กิรพัฒน์ เขียนทองกุล, หน้า  329 – 330.

¹⁹ ประชาไท, ชำนาญ จันทร์เรือง: ไม่มีคำว่ากระจายอำนาจใน รธน. 60 ถึงเวลายุติการรวมศูนย์, เผยแพร่เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2565, ระบบออนไลน์ : https://prachatai.com/journal/2022/07/99569. 

²⁰ ประเสิรฐศักดิ์ ปัดมะริด, กี่บาด, กรุงเทพฯ : คมบาง, 2567, หน้า 215 – 216.