“สภาพลเมือง” จากผู้ชมข้างสนามสู่ผู้เล่นตัวจริงในสนามกระจายอำนาจ

เรื่อง: กิตติโบ้ พันธภาค

หากประชาธิปไตยเปรียบเสมือน “เส้นขอบฟ้า” การพยายามค้นหา “เครื่องมือ” เพื่อมุ่งไปหามันจึงเป็นที่สิ่งสำคัญ ทว่าบางเครื่องมืออาจทำให้เราจินตนาการไปว่ามันพาได้เราไปถึงจุดหมายแล้ว แต่ไม่เลย มันอาจเพียงแค่พาเราขยับเข้าใกล้เส้นขอบฟ้าเท่านั้น ซึ่งยังไม่ถึงเป้าหมาย และเรายังสามารถไปไกลได้มากกว่านี้ 

ระบบรัฐสภาหรือการเลือกตั้งก็เช่นกัน มันเป็นเพียงหนึ่งในหลายเครื่องมือที่พาสังคมขยับเข้าใกล้ประชาธิปไตย แต่ไม่ใช่เครื่องมือสุดท้ายที่จะพาเราไปถึงเป้าหมายอย่างสังคมประชาธิปไตยหรือเส้นขอบฟ้า

‘Lanner’ ชวนทำความรู้จักอีกหนึ่งเครื่องมือที่จะพาสังคมขยับเข้าใกล้ประชาธิปไตยมากขึ้น นั่นคือ “สภาประชาชน” หรือ “สภาพลเมือง” เครื่องมือที่ทำให้ประชาชนระดับฐานรากสามารถมีส่วนร่วมในการกำหนดชีวิตตัวเองและท้องถิ่น เครื่องมือที่เสริมพลังอำนาจประชาชนขึ้นมาโดยไม่ต้องรอคำสั่งจากรัฐส่วนกลาง เครื่องมือที่สร้างอำนาจคู่ขนานไปกับรัฐสภา เครื่องมือที่พาสังคมไปสู่ประชาธิปไตยที่ไกลกว่าที่เป็นอยู่ พร้อมคุยกับ 2 ผู้เชี่ยวชาญเรื่องสภาพลเมือง

สภาพลเมืองคืออะไร?

สภาพลเมือง คือพื้นที่กลางของประชาชนที่มีคนในระดับฐานรากอย่างคนในชุมชน กลุ่มชาติพันธุ์ชนพื้นเมือง กลุ่มวิชาชีพต่างๆ องค์กรภาคประชาชนหรือนักวิชาการต่างๆ เข้ามามีบทบาทในการปรึกษาหารือ แก้ปัญหาในระดับท้องถิ่น รวมถึงเสนอแนะและกำหนดทิศทางชีวิตของคนในชุมชนในทุกมิติ ทั้งการเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม และอื่นๆ โดยมีหน้าที่ 3 ประการได้แก่ หนึ่งกำหนดทิศทางการพัฒนาของคนในท้องถิ่นเอง สองตรวจสอบถ่วงดุลผู้แทนที่เข้าไปทำหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ และสนับสนุนความเข้มแข็งของประชาชน เพื่อให้ทิศทางการพัฒนาของการเมืองแบบรัฐสภานั้นสอดคล้องกับความต้องการของคนในท้องถิ่น

ในต่างประเทศมีชื่อเรียกแตกต่างกันไป เช่นในสหรัฐอเมริกาเรียกว่า “Civil Juries หรือ “Citizen Juries” ที่มีมาตั้งแต่ทศวรรษ 70 ซึ่งในปัจจุบันจะใช้วิธีสุ่มสมาชิกในชุมชนจำนวน 12-24 คนเข้าร่วมกิจกรรม [1] หรือในหลายๆ ประเทศจะเรียกว่า “สมัชชาพลเมือง” (Citizens assembly) โดยมีมลรัฐบริติชโคลัมเบีย ประเทศแคนาดาเป็นที่แรกที่เกิดขึ้นในปี 2004 [2] โดยใช้วิธีสุ่มประชากรจากทุกเขตเลือกตั้งภายในมลรัฐ รวมถึงประชาชนที่เป็นชนเผ่าพื้นเมือง หรือในสาธารณรัฐไอร์แลนด์ เมืองไอริช ที่ขึ้นชื่อเรื่องสภาพลเมือง (Citizens’ Assembly) ก็ใช้วิธีสุ่มเลือกพลเมือง 99 คน เพื่ออภิปรายประเด็นต่างๆ ในแต่ละวัน จนได้กฎหมายรับรองการแต่งงานเพศเดียวกันมาในปี 2015 [3] และกฎหมายการทำแท้งถูกกฎหมายมาในปี 2018 [4] เป็นต้น

ขณะที่ประเทศไทยก็มีสภาพลเมืองอย่างน้อย 2 แห่ง คือที่อำเภอรัตภูมิ จังหวัดสงขลาในช่วงเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นปี 2544 [5] และที่จังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งเคยยื่นร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ เข้าสู่รัฐสภาเมื่อ 26 ตุลาคม 2556 [6] โดยมีเนื้อหาเพื่อถ่วงดุล ตรวจสอบ ฝ่ายบริหารหรือผู้ว่าเชียงใหม่ และฝ่ายออกข้อบัญญัติหรือสภาเชียงใหม่มหานคร และกำหนดวิสัยทัศน์ของเชียงใหม่ด้วยตัวเองรวมถึงการเลือกตั้งผู้ว่าฯ โดยทดลองเปิดประชุมสภาพลเมืองครั้งแรกเมื่อ 27 มกราคม 2556 ที่วัดอุปคุต พุทธสถาน ในหัวข้อที่เกี่ยวกับวาระขนส่งสาธารณะ อย่างไรก็ดีร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวเงียบหายไปเนื่องจากเกิดกรณียุบสภาในปี 2557 เสียก่อน

ปชต.ตัวแทนไม่พอ ต้องมี ปชต.ทางตรงควบคู่

ชัชวาลย์ ทองดีเลิศ ประธานสภาลมหายใจเชียงใหม่ ผู้มีส่วนร่วมผลักดัน พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ จนถูกทหารควบคุมตัวขณะอ่านแถลงการณ์เชียงใหม่จัดการตนเอง เมื่อ 24 มิ.ย. 2557 [7] กล่าวว่า ระบบประชาธิปไตยตัวแทน (Representative democracy) ไม่เพียงพอต่อความต้องการของประชาชนในระดับท้องถิ่น จำเป็นต้องมีพื้นที่กลางอย่างสภาพลเมืองเพื่อเสริมให้ภาคประชาชนมีพลัง โดยเป็นพื้นที่ที่ประชาชนสามารถออกแบบและมีบทบาทในการจัดการอำนาจของตัวเองได้ มากกว่าจะมอบอำนาจให้ตัวแทนทั้งหมด ดังนั้นสังคมไทยจึงเป็นต้องมีประชาธิปไตยทางตรง (Direct democracy)  ควบคู่ไปกับประชาธิปไตยตัวแทน เพื่อรักษาอำนาจของประชาชนผู้ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

“สำหรับสังคมไทยบ้านเรา มันควรจะเป็นประชาธิปไตยตัวแทนควบคู่กับประชาธิปไตยทางตรง คือผู้ที่มีอำนาจอธิปไตยยังมีอำนาจนั้นอยู่ ไม่ใช่มอบอำนาจให้เขาไปหมดเลย ไม่ใช่มอบให้ตัวแทนไปทำอะไรก็ได้ ไม่ใช่ เรายังมีอำนาจเต็มอยู่ เพราะฉะนั้นเราจะต้องขึ้นมามีบทบาท ทำงานคู่กับตัวแทน” ชัชวาลย์ กล่าว

ขณะที่ ชํานาญ จันทร์เรือง อดีตประธานสภาพลเมืองเชียงใหม่มหานครฯ กล่าวเสริมถึงความสำคัญของสภาพลเมืองว่า เป็นประชาธิปไตยจากล่างขึ้นบน ซึ่งเป็นการตรวจสอบและกำหนดวิสัยทัศน์จากประชาชนในพื้นที่ เพื่อให้ฝ่ายกำหนดนโยบายในระดับการเมืองนำไปดำเนินการต่อ ซึ่งเป็นการประสานกันระหว่างท้องถิ่นกับรัฐสภา

อย่างไรก็ตามงานวิจัย ‘OECD’ (Organisation for Economic Co-operation and Development) ปี 2009 ได้สำรวจกลุ่มประชากรในหลายประเทศ ผลสำรวจชี้ว่า พวกเขาไม่ได้รู้สึกว่ารัฐบาลนำเอาปัญหาที่ประชาชนสะท้อนไปดำเนินนโยบายเพื่อแก้ปัญหาด้านสวัสดิการสาธารณะ [8] เช่นเดียวกับงานวิจัยของมหาวิทยาลัยแมริแลนด์ (University of Maryland) ในสหรัฐอเมริกา ปี 2022 ก็ชี้ให้เห็นว่า ชาวอเมริกันจำนวน 88% จากกลุ่มตัวอย่าง รู้สึกว่าระบบเลือกตั้งไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาเชิงนโยบายที่มาจากตัวแทนที่เขาเลือก และในผลสำรวจเดียวกันยังชี้ให้เห็นอีกว่า 83% ของกลุ่มตัวอย่าง รู้สึกว่าระบบเลือกตั้งไม่เพียงพอต่อการรับฟังเสียงของพวกเขา [9]

จาก “ผู้ชม” ข้างสนาม สู่ “ผู้เล่น” ตัวจริง

หากเปรียบการเมืองเป็นสนามฟุตบอล ในระบบประชาธิปไตยตัวแทนเราอาจเป็นแค่ผู้รับชม กล่าวคือ เมื่อเสร็จสิ้นการเลือกตั้งก็มีหน้าที่รับชมว่าตัวแทนจะดำเนินการอย่างไรหรือจะเล่นแผนไหน ก็ย่อมขึ้นอยู่กับตัวแทนและพรรคการเมืองนั้นๆ แต่ในระบบประชาธิปไตยทางตรงจะเป็นการเปลี่ยนประชาชนให้กลายเป็นผู้เล่น ผ่านเครื่องมือพื้นที่กลางอย่าง “สภาพลเมือง” 

ชัชวาลย์ กล่าวว่า ประชาชนจำเป็นต้องมีบทบาทในการกำหนดทิศทางการพัฒนาของตัวเองและชุมชน มากกว่าจะนั่งดูตัวแทนที่เลือกเข้าไปทำหน้าที่ในรัฐสภาคล้ายการ “นั่งดูละคร” เพียงอย่างเดียว ในขณะเดียวกันกระบวนการเหล่านี้เป็นการสร้างเรียนรู้ในวิถีประชาธิปไตยและสร้างความจิตสำนึกทางการเมืองสิ่งแวดล้อมให้กับประชาชน ซึ่งจะเป็นหลักประกันในการสร้างความเข้มแข็งให้กับพลเมืองด้วยกันเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนในระยะยาว 

“จริงๆ แล้วมันก็คือการทำประชาชนผู้เป็นเจ้าของประเทศมีพื้นที่และมีบทบาทเต็มมากขึ้น ไม่ใช่ผ่านแค่ระบบตัวแทน… การที่ประชาชนยังรู้สึกว่าตัวเองยังมีอำนาจ ยังมีสิทธิ ในการที่จะดูแลตัวเอง ดูแลชุมชน ดูแลป่า ดูแลการศึกษา วัฒนธรรม สังคม มันเป็นอะไรที่เป็นพลังที่ยิ่งใหญ่มากอันนี้มันเป็นจิตสำนึกขั้นพื้นฐานที่จะเป็นหลักประกันให้ระบบประชาธิปไตยมันเข้มแข็งและมีความยั่งยืนมากขึ้น” ชัชวาลย์ กล่าว

การกระจายอำนาจกับรัฐธรรมนูญ

“หลักการปกครองตนเองของท้องถิ่น ควรจะได้รับการยอมรับนับถือในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมูลฐานเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองประเทศ” 

บทบัญญัติในมาตรา 1 ในปฏิญญาสากลว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น (Worldwide Declaration of Local self-Government 1985) ที่กล่าวถึงความสำคัญของการกระจายอำนาจผ่านกฎหมายรัฐธรรมนูญ

หากย้อนดูตัวบทกฎหมายที่ว่าด้วยการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญไทยจะพบว่าเริ่มมีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2492 เป็นฉบับแรก [10] จนมาถึงรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ได้ระบุเรื่องการกระจายอำนาจไว้ในหลายมาตรา เช่นในหมวด 9 เรื่อง “การปกครองส่วนท้องถิ่น” มาตรา 78 ระบุชัดเจนว่า 

“รัฐต้องกระจายอํานาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เองพัฒนา เศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสรางพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ…” 

ขณะที่รัฐธรรมนูญปี 2560 ระบุเรื่องการกระจายอำนาจไว้ในหมวด 6 “แนวนโยบายแห่งรัฐ” ในมาตราเดียวกันข้อความว่า

“รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ ด้านต่างๆ…”

หากสังเกตความแตกต่างระหว่าง 2 รัฐธรรมนูญดังกล่าวจะพบว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 ระบุเรื่องการกระจายอำนาจไว้หลายหมวด เช่น มาตรา 78 และมาตรา 283 เป็นต้น สะท้อนถึงการให้ความสำคัญกับเรื่องการกระจายอำนาจ มากกว่ารัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ระบุเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นลดน้อยลง และเพิ่มเติมเรื่องการตระหนักรู้ถึงคุณค่าของสถาบันหลักมากขึ้น

ชํานาญ จันทร์เรือง ให้ความเห็นต่อเรื่องนี้ว่า ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ไม่มีการระบุเรื่องการกระจายอำนาจลงไปอย่างชัดเจน ส่งผลให้อำนาจการปกครองท้องถิ่นด้อยลงไปจากเดิมเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 หรือ 2550 ซึ่งเป็นความพยายามรวบอำนาจทั้งหมดเข้าสู่ส่วนกลางโดยไม่รับเสียงจากประชาชน

งาช้างไม่งอกจากปากสุนัข

ชัชวาลย์ กล่าวทิ้งท้ายว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยและเห็นคุณค่าของประชาธิปไตย ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในรัฐบาลที่เป็นอำนาจนิยม และหากประเทศยังไม่มีรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตย ภาคประชาชนก็จำเป็นต้องรณรงค์เรื่องนี้ต่อไป

“คือเราไม่ใช่รอว่าเมื่อไหร่นโยบาลจะลงมา มันไม่ใช่ มันเป็นอำนาจที่เกิดขึ้นจากข้างล่าง เกิดขึ้นจากความพร้อมของประชาชนด้วย ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลไหนมามันก็จะสวมกันพอดี มันก็จะปลั๊กอินกันพอดี มันก็ไปด้วยกันได้แบบเต็มที่หน่อย แต่ถ้าเป็นรัฐบาลที่ไม่เอากับเรื่องนี้เราก็จะต้องต่อสู้ รณรงค์ต่อไป เพื่อให้เกิดสิ่งนี้ในอนาคต เป็นต้น”  

ถึงที่สุดแล้วไม่ว่าจะเป็นเครื่องมือประชาธิปไตยตัวแทนอย่าง “รัฐสภา” หรือประชาธิปไตยทางตรงอย่าง “สภาพลเมือง” ล้วนเป็นเพียงแค่หนึ่งในหลายเครื่องมือที่มุ่งสู่ประชาธิปไตย  ซึ่งไม่ใช่เครื่องมือที่เป็นสูตรสำเร็จตายตัวทั้งสิ้น และเราไม่ควรยึดติดกับเครื่องมือใดเครื่องมือหนึ่ง แต่ควรค้นหาเครื่องมือใหม่ๆ เพื่อค้นหาพิกัดความเป็นไปได้ใหม่ๆ อยู่เสมอ เพื่อที่เราจะขยับเข้าใกล้เส้นขอบฟ้ากันมากกว่าที่เป็นอยู่

อ้างอิง

1. Involve, CITIZENS’ JURY, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก https://involve.org.uk/resources/methods/citizens-jury
2. Dimitri Courant, (2021), Citizens’ Assemblies for Referendums and Constitutional Reforms: Is There an “Irish Model” for Deliberative Democracy?, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fpos.2020.591983/full
3. Rebecca McKee, (2018), THE CITIZENS’ ASSEMBLY BEHIND THE IRISH ABORTION REFERENDUM, สืบค้นเมือง 2 ส.ค. 66, จาก https://involve.org.uk/resources/blog/opinion/citizens-assembly-behind-irish-abortion-referendum
4. Ian Goodrich, (2018), What is a Citizens’ Assembly?, สืบค้นเมื่อ 2 ส.ค. 66, จาก https://us.boell.org/en/2018/04/26/what-citizens-assembly
5. อัศว์ศิริ ลาปีอี, ภาณุ ธรรมสุวรรณ, (2017), รูปแบบและแนวทางการบริหารจัดการสภาพลเมืองบนฐานประชาธิปไตยชุมชน ศึกษากรณีการจัดตั้งสภาพลเมืองตำบลควนรูอำเภอรัตภูมิ จังหวัดสงขลา, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก https://so02.tci-thaijo.org/index.php/HUSOTSU/article/view/154276
6. Prachatai, (2014), ทหารควบคุมตัวกลุ่มหนุนเชียงใหม่จัดการตนเอง-ก่อนปล่อยตัว, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก https://prachatai.com/journal/2014/06/54213
7. Prachatai, (2014), ทหารควบคุมตัวกลุ่มหนุนเชียงใหม่จัดการตนเอง-ก่อนปล่อยตัว, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก https://prachatai.com/journal/2014/06/54213
8. OECD, (2019), OECD survey reveals many people unhappy with public services and benefits, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก https://www.oecd.org/newsroom/oecd-survey-reveals-many-people-unhappy-with-public-services-and-benefits.htm
9. University of Maryland,(2022), สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66, จาก  https://publicconsultation.org/demand-public-consultation/
10. ธเนศวร์ เจริญเมืองและคณะ, (2555), การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550, 2555, สืบค้นเมื่อ 31 ก.ค. 66

โดยผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการพัฒนานักสื่อสารทางสังคม (Journer) ภายใต้โครงการ Journalism that Builds Bridges (JBB) สะพานเชื่อมความสัมพันธ์ระหว่าง 5 สำนักข่าว คือ Prachatai, The Isaan Record, Lanner, Wartani และ Louder เพื่อร่วมผลิตเนื้อหาข้ามพื้นที่ และสื่อสารประเด็นข้ามพรมแดน สนับสนุนโดยสถานทูตของเนเธอร์แลนด์ ฟินแลนด์ และนิวซีแลนด์ รวมถึงยูเนสโกและโครงการร่วมที่นำโดย United Nations Development Programme (UNDP) ดูโครงการเพิ่มเติมได้ที่ https://journalismbridges.com

กิตติโบ้ พันธภาค

author

See author's posts