เรื่อง: กองบรรณาธิการ Lanner
การรวมศูนย์อำนาจในการบริหาร กฎหมาย รวมไปถึงทรัพยากร อยู่ที่ส่วนกลางของประเทศดำเนินมาอย่างยาวนานตั้งแต่อดีตไปจนถึงปัจจุบัน ที่ผูกขาดอำนาจไว้ที่กรุงเทพมหานคร เมืองเทพสร้างที่เป็นดั่งเมืองสวรรค์ที่ดึงดูดผู้คนให้หลั่งไหลออกจากบ้านเกิดเมืองนอนเข้าไปตามหาความฝัน จึงทำให้เกิดคำถามว่า การตามหาความฝันจำเป็นต้องเดินทางเข้ากรุงเทพฯ เมืองเทพสร้างอย่างเดียวหรือ? หรือที่จริงแล้วพวกเราถูกยึดอำนาจและทรัพยากรไปจากเราเองตั้งแต่ในอดีตหรือไม่ นี้อาจจะเป็นเหตุผลว่าทำไมถึงเกิดการเรียกร้องให้มี “การกระจายอำนาจ” มาตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน นโยบายที่เข้าไปถึงท้องถิ่นก็มักจะเป็นนโยบายที่ไม่ได้เข้าใจบริบทและปัญหาของคนในพื้นที่ และหลายๆ ครั้งก็มักจะสร้างปัญหาให้ประชาชนในพื้นที่เจ็บช้ำน้ำใจซ้ำไปอีก
จังหวัดเชียงใหม่อีกหนึ่งในจังหวัดที่มีการเรียกร้องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมาอย่างต่อเนื่อง ด้วยความพร้อมในด้านทรัพยากรต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น ทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรคน ทรัพยากรทางวัฒนธรรม จึงเกิดแนวคิดการกระจายอำนาจโดยประชาชนในจังหวัดเชียงใหม่ขึ้นมา แนวคิดดังกล่าวเริ่มต้นตั้งแต่ปี 2518 จนถึงปัจจุบัน แม้ว่าจะยังไม่สำเร็จผลแต่ทว่าแนวคิดนี้ก็ยังไม่ได้ล้มหายไปไหน และน่าสนใจว่าทำไมถึงไม่สามารถดำเนินการไปด้วยความลุล่วงและสำเร็จสักที ‘Lanner’ ชวนย้อนดูที่มาที่ไปของแนวคิดกระจายอำนาจในเชียงใหม่ และสาเหตุที่ขัดขวางไม่ให้แนวคิดนี้ได้เติบโตอย่างง่ายดาย
ต่างจังหวัดก็อยากเลือกตั้งผู้ว่าฯ บ้าง
ข้อเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เริ่มต้นมาจากการที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 เมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2518 ซึ่ง พ.ร.บ.ชุดนี้กำหนดให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ มาจากการเลือกตั้ง และอยู่ในตำแหน่งตามวาระ 4 ปี จากเหตุการณ์นี้ ไกรสร ตันติพงศ์ อดีต สส.พรรคประชาธิปัตย์ จังหวัดเชียงใหม่ ได้อภิปรายในสภาผู้แทนราษฎรว่าได้เวลาแล้วที่ในต่างจังหวัดก็ควรจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ เฉกเช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร โดยเสนอ “ร่างกฎหมายพระราชบัญญัติเชียงใหม่มหานคร” เข้าสู่สภาผู้แทนราษฎรเพื่อยกฐานะจังหวัดเชียงใหม่ให้เป็นมหานคร ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ชาวเชียงใหม่เลือกผู้บริหารของตัวเอง คือผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร
คนเชียงใหม่ส่วนหนึ่งก็เริ่มเรียกร้องขอมีสิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ ของตนเองและการเรียกร้องก็ได้ดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง ขณะที่ไม่เคยมีข่าวว่ามีการรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าฯ ที่กรุงเทพฯ แต่แล้ว รัฐบาลในอดีตกลับจัดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. ขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อ 10 ส.ค. 2518
ในทางกลับกันร่างกฎหมายพระราชบัญญัติเชียงใหม่มหานครยังค้างอยู่ในสภาฯ รอการบรรจุเป็นวาระเพื่อพิจารณาแต่ดันมีการยุบสภาเสียก่อน หลังจากนั้นเมื่อไกรสรผู้เสนอร่างฯ ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กับรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมในเวลาต่อมา ความคิดดังกล่าวก็เลือนหายไป
ระลอกสองรณรงค์กระจายอำนาจ
ในปี 2533-2534 กระแสกระจายอำนาจกลับมาอีกครั้ง หลังมีกลุ่มประชาชนที่นำโดย ถวิล ไพรสนฑ์, อุดร ตันติสุนทร, ธเนศวร์ เจริญเมือง เริ่มพูดถึงการรณรงค์เรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด จนกระทั้งถึงปี 2535 ซึ่งเกิดเหตุการณ์ ‘พฤษภาประชาธรรม’ จำลอง ศรีเมือง ร่วมกับชวน หลีกภัย จากพรรคประชาธิปัตย์ ได้มีนโยบายแถลงต่อสภาในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด หลังจากที่มีการเจรจาในสภาสามวันสองคืน ได้ถูกขอเติมคำว่าเลือกตั้งผู้ว่าฯ ที่มีความพร้อม จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่มีจังหวัดไหนได้เลือกตั้งผู้ว่า ซึ่งมีการรณรงค์กันมากเรื่อย ๆ
เหตุการณ์ก่อนการรณรงค์หาเสียงเพื่อการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 13 กันยายน 2535 แม้ว่าจะมีนักการเมืองและนักวิชาการบางคนเคยพูดถึงประเด็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ก็เป็นที่รับรู้ในวงจำกัดมาก
ในช่วงเดือนกันยายนถึงธันวาคม 2534 นักวิชาการและนักการเมืองกลุ่มหนึ่งในจังหวัดเชียงใหม่โดยเฉพาะผู้นำของสมาชิกสภาจังหวัด (สจ.) ได้จัดการประชุม และสัมมนาหลายครั้งทั้งในสถาบันการศึกษาและหน่วยงานปกครองท้องถิ่น ผู้เข้าร่วมประชุมได้อภิปรายกันอย่างกว้างขวางเกี่ยวกับแนวทางการปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นในจังหวัดเชียงใหม่โดยเฉพาะข้อเสนอให้ประชาชนมีสิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ ซึ่งมีสจ.จำนวนมากเห็นด้วย กระทั่งมีมติออกเงินสนับสนุนการรณรงค์ในเรื่องนี้ อย่างไรก็ตาม สจ.อีกส่วนหนึ่งเห็นว่าแม้การเลือกตั้งผู้ว่าจะเป็นหลักการที่ถูกต้อง แต่เฉพาะหน้านี้ ควรปรับปรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) โดยให้นายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งแทนที่จะให้ผู้ว่าฯ สวมหมวก 2 ใบคือเป็นทั้งตัวแทนจากส่วนกลางและเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารของ อบจ.
ต้นปีต่อมา ประเด็นการเมืองดังกล่าวก็ได้กลายเป็นนโยบายสำคัญของพรรคการเมือง เช่น พรรคประชาธิปัตย์ ดังจะเห็นได้ว่าในการหาเสียงเลือกตั้งเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2535 พรรคประชาธิปัตย์ได้กำหนดนโยบายเลือกตั้งผู้ว่าฯเชียงใหม่เป็นนโยบายข้อแรกในการหาเสียงที่จังหวัดเชียงใหม่
น่าสังเกตเป็นอย่างยิ่งว่าท่ามกลางกระแสสูงของการเรียกร้องผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง สำหรับกระทรวงมหาดไทยที่ร้อยวันพันปีไม่เคยพูดถึงการปรับปรุงโครงสร้างการปกครองท้องถิ่น กลับออกมาพูดเรื่องการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งได้มีนักวิชาการวิเคราะห์ว่าเป็นแผนของกระทรวงมหาดไทยที่ไม่ต้องการให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ไม่ว่าในจังหวัดไหน จึงบิดเบนประเด็นให้คนหันไปสนใจเรื่องการเลือกตั้งนายก อบจ.แทน และน่าสังเกตด้วยว่าในระยะเวลาต่อมาที่การเรียกร้องเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ยังคงมีอยู่ต่อไป กระทรวงมหาดไทยได้แต่งตั้งผู้หญิงจำนวนหนึ่งเป็นผู้ว่าฯ และรองผู้ว่าฯ ตลอดจนปลัดอำเภอบางแห่งในช่วงต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2536 ซึ่งก็นับว่าได้ผลจำนวนหนึ่ง เพราะมีคนจำนวนไม่น้อยตื่นเต้นกับการที่ผู้หญิงจะได้เป็นเจ้าเมือง นับเป็นกลยุทธอีกอันหนึ่งในการบิดเบือนประเด็นการกระจายอำนาจไปเป็นการปรับปรุงสิทธิและความเท่าเทียมกันระหว่างเพศได้อย่างน่าสนใจ และทำให้กระแสรณรงค์เรื่องกระจายอำนาจถอยลงไปในที่สุด
อย่างไรก็ตามช่วงปี 2533 ถึง 2535 ที่มีการรณรงค์เลือกผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ปรากฏว่าเกิด พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ 2537 ซึ่งในตอนแรกนั้นไม่มีนายก อบต. เรียกว่าประธานกรรมการบริหาร อบต. , ประธานสภา อบต.
เชียงใหม่จัดการตนเอง แต่จัดการไม่ได้หลังเกิดรัฐประหาร
ในส่วนของภาคประชาสังคม เริ่มมีการเคลื่อนไหวในรูปแบบของ “ชุมชนพึ่งตนเอง” ตั้งแต่ปี 2551 โดยมีการจัดเวทีเล็กๆ พร้อมกับการลงมือปฏิบัติจริงนำโดย สวิง ตันอุด, ชัชวาลย์ ทองดีเลิศ และคณะ ซึ่งถือได้ว่าเป็นรากฐานหนึ่งของพัฒนาการแนวความคิดจากชุมชนสู่ “ตำบลจัดการตนเอง” “อำเภอจัดการตนเอง” จนมาเป็น “จังหวัดจัดการตนเอง” ในปัจจุบัน
จุดเปลี่ยนสำคัญคือปี 2552 ที่เกิดวิกฤตทางการเมืองว่าด้วยเรื่องสีเสื้อ จนเกิดการรวมตัวของคนเสื้อเหลืองและแดงบางส่วนเพื่อแก้ไขวิกฤตของเชียงใหม่ หลังเกิดการปะทะกันจนทำให้เศรษฐกิจของจังหวัดแทบพังพินาศ โดยร่วมกันวิเคราะห์ถึงเหตุของปัญหา ว่าเกิดจากการรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครองและการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการตัดสินในแก้ไขปัญหาของตนเอง ทั้งนี้ มีพบปะและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นตามเวทีต่างๆ อยู่เสมอ
จวบจนเดือนมกราคม 2554 จึงได้มีมอบหมายให้ ชำนาญ จันทร์เรือง เป็นแกนนำในการยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ บนพื้นฐานของ สิทธิในการจัดการตนเอง (Self Determination Rights) และประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (Deliberative Democracy) ขึ้นมา และได้รวบรวมรายชื่อประชาชนกว่า 1 หมื่นคนเสนอต่อประธานรัฐสภา ซึ่งร่าง พ.ร.บ. มีหลักการสำคัญ ได้แก่ 1. ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค 2. ทำให้การเมืองมีความโปร่งใส 3. ปรับโครงสร้างด้านภาษี
หลังจากนั้นจังหวัดต่างๆ นับได้ 50 กว่าจังหวัด ได้มีการรณรงค์เกี่ยวกับเรื่องนี้ อาทิ ปัตตานีมหานคร ระยองมหานคร ภูเก็ตมหานคร ฯลฯ
ความเคลื่อนไหวปรากฏอีกครั้งในปี 2556 โดยมีการล่ารายชื่อเพื่อสนับสนุนร่าง พ.ร.บ.การบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร และยื่นเสนอต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 26 ต.ค. 2556 ของกลุ่ม ‘ภาคีขับเคลื่อนเชียงใหม่จัดการตนเอง’ ที่เป็นการรวมตัวกันของภาคประชาชน เช่น ตั้งแต่ระดับครอบครัว ชุมชนท้องถิ่น ลุ่มน้ำ และจังหวัด
ต่อมาในปี 2557 วันที่ 24 มิ.ย. ที่หอศิลปวัฒนธรรมเมืองเชียงใหม่ มีการออกแถลงการณ์ออกแถลงการณ์และประกาศจุดยืนกระจายอำนาจเพื่อการปรองดองและสนับสนุนการขับเคลื่อนเชียงใหม่จัดการตนเอง และสนับสนุนกฎหมาย พ.ร.บ.การบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร หรือ พ.ร.บ.เชียงใหม่จัดการตนเองของ กลุ่มเครือข่ายบ้านชุ่มเมืองเย็น, ภาคีขับเคลื่อนเชียงใหม่จัดการตนเอง และเครือข่ายองค์กรชุมชนและประชาสังคมเพื่อการปฏิรูป (คชสป.) 15 จังหวัดภาคเหนือ ที่นำโดย ชัชวาล ทองดีเลิศ และชำนาญ จันทร์เรือง
อย่างไรก็ตามการกลุ่มที่ออกมาเคลื่อนไหวครั้งนี้จำนวน 10 คนกลับถูกทหารควบคุมตัวไปยังมณฑลทหารบกที่ 33 (มทบ.33) ค่ายกาวิละ จ.เชียงใหม่ ทันทีในระหว่างการอ่านแถลงการณ์
ด้วยสถานการณ์ทางการเมืองที่เป็นเผด็จการยุค คสช. ส่งผลให้การเคลื่อนไหวเรียกร้องกระจายอำนาจของภาคประชาชนเป็นไปด้วยความไม่ราบรื่น จึงทำให้กระจายกะจายอำนาจเลือนหายไปอีกครั้ง
คลื่นลูกใหม่การกระจายอำนาจ ‘ก.ร.ช.’ และ ‘ก่อการล้านนาใหม่’
คลื่นการกระจายอำนาจได้กลับมาอีกครั้งหลัง ชำนาญ จันทร์เรือง ในฐานะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในคราวการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ได้ยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการจังหวัดจัดการตนเอง พ.ศ…. แล้วนำเสนอให้ คณะอนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจ ซึ่งมีชำนาญ จันทร์เรือง เป็นประธานฯ พิจารณาเป็นรายมาตรา ทั้งนี้ ได้มีการเชิญผู้ที่เกี่ยวข้องต่างๆ มาให้ความเห็น เช่น สภาความมั่นคงแห่งชาติ, กอ.รมน., สมาคมนักปกครองฯ, สมาคม อบจ. ฯลฯ โดยคาดว่า จะนำเข้าเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรผ่านทางคณะกรรมาธิการฯ ในสมัยประชุมหน้า
หลังจากนั้นชำนาญ จันทร์เรือง ถูกตัดสิทธิ์ทางการเมือง อย่างไรก็ตามคณะอนุกรรมาธิการฯ ชุดใหม่ ได้จัดตั้งคณะทำงานขึ้นมาศึกษาเรื่องนี้เป็นการเฉพาะอยู่อีกต่อไป เพราะมีการสับเปลี่ยนตัวอนุกรรมาธิการหลายตำแหน่ง
แม้ว่ารัฐธรรมนูญ ปี 2560 จะไม่ได้ลงรายละเอียดมากนัก แต่ก็ได้มีการพูดถึงเรื่องของการปกครองตนเองไว้ในมาตรา 249 ซึ่งสามารถนำไปใช้ในการขับเคลื่อนต่อได้ และการที่ร่างกฎหมายที่เสนอไป ก็ได้มีโอกาสเข้าไปพิจารณาในชั้นอนุกรรมาธิการฯ ซึ่งถือได้ว่าประเด็นนี้ได้ถูกจุดติดเป็นรูปธรรม
ต่อมาในวันที่ 24 พ.ค. 65 กระแสกระจายอำนาจปรากฏขึ้นอีกครั้งหลังภาคีเครือข่ายรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าฯ เชียงใหม่ (ก.ร.ช.) และสภาพลเมืองเชียงใหม่ จัดกิจกรรม “ปักหมุดกระจายอำนาจ เลือกตั้งผู้ว่าฯ เชียงใหม่” ที่ข่วงประตูท่าแพ จังหวัดเชียงใหม่ โดยมีรูปแบบการจำลองการเลือกตั้งผู้ว่าฯ เชียงใหม่ คู่ขนานกับการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.
ต่อมาในวันที่ 24 มิ.ย. 66 กลุ่ม ‘ก่อการล้านนาใหม่’ จัดกิจกรรม “แห่ไม้ค้ำประชาธิปไตย ปักหมุดกระจายอำนาจ” โดยใช้ประวัติศาสตร์คณะราษฎร 2475 ในการเคลื่อนไหว ซึ่งในกิจกรรมวันดังกล่าวได้รับความสนใจจากประชนชนเชียงใหม่อย่างมากในการร่วมกิจกรรม มีการแถลงการณ์เพื่อผลักดันประเด็นกระจายอำนาจ และพูดถึงความสำคัญของการกระจายอำนาจจากรัฐส่วนกลาง เพื่อการกำหนดชีวิตด้วยตัวเอง ไม่ต้องรอคอยอำนาจจากรัฐส่วนกลางหรือกรุงเทพฯ
กล่าวโดยสรุปแล้ว กระแสแนวคิดการกระจายอำนาจของจังหวัดเชียงใหม่จากอดีตจนถึงปัจจุบันดำเนินไปด้วยความไม่ราบลื่นและถูกขัดขวางด้วยความบรรยากาศของความเป็นเผด็จการ รวมถึงการถูกกล่าวหาว่า “แบ่งแยกดินแดน” อยู่เสมอ ทว่าแม้แนวคิดดังกล่าวจะถูกขัดขวางมากแค่ไหน สิ่งหนึ่งที่สามารถยืนยันได้คือ ประชาชนยังคงมีความหวังต่อการลุกสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิในการกำหนดชีวิตของตัวเอง และต่อสู้กับอำนาจรัฐส่วนกลางอยู่เสมอ เพราะพวกเขาเชื่อว่าแนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจเป็นรากฐานสำคัญของระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริง
อ้างอิง
- ธเนศวร์ เจริญเมือง. (2536). ในหนังสือ “เลือกตั้งผู้ว่าฯ “
- จากเลือกตั้งผู้ว่าฯ ถึงจังหวัดจัดการตนเอง https://thevotersthai.com/tanet-04/
- ไกรสร ตันติพงศ์ https://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B9%84%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%AA%E0%B8%A3_%E0%B8%95%E0%B8%B1%E0%B8%99%E0%B8%95%E0%B8%B4%E0%B8%9E%E0%B8%87%E0%B8%A8%E0%B9%8C
- #สส.ตัดหัวคนใส่ปี๋บ ! ไกรสร ตันติพงศ์ เรื่องที่ต้องตะลึง https://www.vihoknews.com/%E0%B8%AA%E0%B8%AA-%E0%B8%95%E0%B8%B1%E0%B8%94%E0%B8%AB%E0%B8%B1%E0%B8%A7%E0%B8%84%E0%B8%99%E0%B9%83%E0%B8%AA%E0%B9%88%E0%B8%9B%E0%B8%B5%E0%B9%8B%E0%B8%9A-%E0%B9%84%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%AA/
- ร่าง พ.ร.บ.จังหวัดจัดการตนเอง ฯ ช้าหรือเร็วต้องเกิดขึ้น https://progressivemovement.in.th/article/progressive/chamnan/442/
- ‘ชำนาญ’ ปาฐกถา ‘กระจายอำนาจ’ ไม่มีรัฐประหาร 2557 เชียงใหม่อาจได้ ‘เลือกตั้งผู้ว่า’ https://prachatai.com/journal/2023/06/104763
- การกระจายอำนาจคืออนาคตของประเทศไทย https://web.archive.org/web/20190421165327/https://futureforwardparty.org/115
- เลือกตั้งผู้ว่าฯ เชียงใหม่ (จำลอง) หวังผลักดันให้เกิดการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ https://prachatai.com/journal/2022/05/98754
